2019年以来，中央一直强调基层减负。调查发现，负在表层，根在深层；负在形式，根在体制。基层负担既有社会变化带来的外在治理压力，也有基层治理体制机制存在的内部张力。基层减负是一个系统性问题，必须以系统性思维科学谋划，构建基层减负的长效机制。

一、基层负担的表现

基层位于国家政权的最低层级，是国家政权直接面对社会民众的治理层级。从基层所处的结构性位置来看，基层负担可以划分为以下两种类型。

（一）内部行为负担

1.报表负担。主要表现为：一是重复报，乡村两级常常面临上级重复上报表格、工作汇报等材料的要求，一些信息不久前刚报完，后面又要再报；同时，纸质版报完后，还要在各类APP、网站系统上报，指尖之累愈发严重。二是多头报，上级条线部门习惯于向乡村索要信息而非横向共享信息，同一事项在不同部门之间来回报，一旦有任何需要，任何部门都可凭“一纸通知”要求乡村两级填报。三是加码报，上级索要报表不仅要求“速度”，即1天内甚至几小时内填报完毕，还要求保证所谓“质量”，即一个表格数据要来回修改多次，同时必须由乡镇（街道）党政领导、村（社区）书记签字并加盖公章。四是无效报。调查发现，一个村一年填报各种表格多达1200余张，村里四个干部，负责统计报表就占两个，其中一个长期奔波在送纸质表的路上。村干部反映，报表填报过后就不了了之，没有下文，不解决任何实际问题，浪费基层干部时间和精力。

2.会议负担。主要表现为：一是数量多。2019年“减负年”开始的头两年内会议数量得到明显减少，但当前又出现反弹。对村（社区）书记而言，除了正式会议多以外，还有一些私下谈话、不间断的电话和微信联系。二是类型多。乡村两级面临培训会、部署会、推进会、汇报会、通报会、座谈会、调度会、现场会、拉练会等大大小小的会议层出不穷。三是时间长。近几年的精简会议陷入怪圈，名义上减少了，但实质上并未有效减少，要么多个会合并在一起开，要么同一个会多个层级接续开，导致会议时间延长。四是效用低。“是否开会”成为工作检查中的一部分，不开会等于没开展工作；开了会，好像等于工作开展了、责任落实了，乡村两级不得不因此召开会议并进行拍照、宣传等留痕工作，且会而不定、议而不决等情况导致“无效开会”。

3.考核负担。主要表现为：一是指标细。考核指标事无巨细、面面俱到，一个街道全年面临上级综合考核事项多达4个大项17个小项，涉及经济社会发展、城市管理、社会治理等方方面面，考核总分高达1000分。二是频率高。有的乡镇承担大大小小35项考核，短时间内，市县考核和督查部门频繁下基层检查，各种排名“拉练”导致基层干部疲于应付。三是多头考。乡镇除了上级政府考核督查以外，还有交叉考核、第三方考核以及大量的条线部门考核督查；而且同一事项还常常涉及省、市、县密集考、轮番考，基层背负巨大压力。四是形式化。上级考核督查重形式化痕迹、轻实质性内容。检查时往往只看台账、工作汇报、数据指标等痕迹材料，较少深入现场、深入群众获取真实评价。五是问责多。上级部门存在通过问责将部门工作变为政府中心工作的趋势，上级部门工作考核和“基层党建考核、党委书记抓基层党建述职评议、个人选拔任用”相挂钩，增加基层问责压力。

4.项目负担。主要表现为：一是申请困难。虽然乡村振兴等资金项目多，但项目申请流程繁琐，手续多、要求高，只有基础好的村庄符合条件，一些因底子薄而真正需要项目的村庄没有机会申请，村庄发展“马太效应”越来越明显。二是统筹不足。在项目考核压力下，乡镇（街道）、村（社区）存在为了考核而跑项目、拉资金的情况，增加了基层工作负担。

（二）外部服务负担

1.任务超载负担。一个乡镇内设的3-6个办公室要对接县级30多个机构，普遍面临人员编制（行政编30名左右、事业编40名左右）、工作经费（乡财县管，乡镇没有财政收入）的约束，乡镇面对上级条线部门下派的任务时常显得捉襟见肘、应接不暇。如住建部门负责的燃气安全排查事项，由乡镇（街道）和村（社区）组织人员上门排查，每次排查都需要花2-3个月时间，而且因涉及专业知识也排查不出问题，增加了基层负担。

2.属地派生负担。在正常属地工作职责之外，基层还常常面临一些以属地名义下派且基层无力解决的突发性、临时性任务，如信访、维稳、创文、创卫、拆违、征地等等。这些任务超出了乡村两级的属地职权，占用和消耗了乡镇完成常规任务的精力。一个街道书记表示，最头疼的是维稳，有些事情并非街道、社区的责任，但因为“守土有责”四个字，最难的责任落在最弱的街道、社区头上。比如有些信访人所涉事项是省属、市属单位，街道、社区等基层组织缺乏解决问题的权力和资源，上访人员对其不予理睬。但信访考核作为基层考核指标，给基层工作造成巨大压力。

3.社会回应负担。随着信息技术在基层治理实践中的广泛应用，“12345”等热线和“接诉即办”等平台对公众的诉求不设置门槛和限制，造成了基层必须“强回应”的设定，并以“响应率、办结率、满意率”的考评体系，“月通报、季排名、年考核”的考核机制，倒逼基层予以回应，给基层带来巨大的社会回应负担。有村干部表示，12345热线开通后，由于诉求表达的成本几乎为零，不管大小事情，民众习惯拨打12345热线，导致基层面对很大的社会压力。

4.社会需求负担。随着经济社会的深刻转型，社会具有越来越强的复杂性和不确定性，给社会治理带来前所未有的挑战。首先表现在群众治理和服务需求日益提高，基层政府和自治组织权力、资源和资金不足，难以提供精细化的治理和服务。比如村（居）民对子女教育、物业服务、优质养老服务等要求越来越明显，给基层政府和自治组织带来巨大压力。其次表现为群众生产生活问题越来越多交由基层政府和自治组织去解决，不予解决就势必面临群众舆论和信访压力。比如，居民水电气老化、疾病临时突发以及水管爆裂等问题都需要街道、社区去解决；村民因土地产权流动、利益分配等方面导致的大量矛盾纠纷等问题也需要镇、村干部去解决。

二、基层负担的来源

基层的负担，负在表层，根在深层；负在形式，根在体制，其生成既有经济社会变化造成的客观原因，也有基层治理的体制性原因。

（一）社会变化带来的治理压力

一是基层社会的复杂度和不确定性攀升。随着经济社会的深刻转型，城乡社会发生很大分化，社会具有越来越强的复杂性和不确定性。动态的、复杂的、多变的社会问题给社会治理带来前所未有的挑战，如人口流动、数字金融、电信诈骗、预付式消费纠纷等，这一系列具有挑战性的工作难题客观上给基层带来巨大的压力。

二是群众对治理和服务的需求日益提高。当前群众具有千头万绪的新需求、新要求，除了对子女教育、物业服务、养老服务、就业保障、环境卫生等公共服务需求增加以外，还对一些新的生产生活问题产生需要，如居民电气老化、疾病临时突发以及水管爆裂等问题都需要街道和社区去解决；特别在农村，由于人口流动和空心化，居民“一老一小”、土地产权流动、利益分配等方面导致的大量问题也需要镇村干部去解决，给基层带来巨大压力。

（二）治理体制机制的内在张力

一是“县（市区）—乡镇（街道）—村（社区）”之间职责不明。在“主责清单、协助清单、负面清单”不甚明了的情况下，大量工作任务被冠以“政治任务”的帽子简单下移，造成很多事项本应“协办”变“主办”。县级部门对乡镇（街道）、村（社区）主责、协助事项认识不清、把握不准,容易出现责任转嫁，导致属地责任变成全面责任,上级部门责任变成监督责任，基层成了“责任底板”。如本应协助部门开展的垃圾分类、秸秆禁烧等工作，成为部门下达任务、乡村主抓担责的事项。

二是纵向行政层级间“任务下位”和“权力上位”的体制之虞。县级部门扮演“裁判员”而不是“运动员”，由“官民的官”演变为“管官的官”，突出表现在职能部门“督查化”，上一级部门成为下一级政府的督查部门。权力最小、资源最少的乡镇（街道）、村（社区）成为治理体系中责任最大、压力最多的一方。事、财、权不匹配，执行任务的空间被压缩，成为治理体系中最弱的“兜底层级”。

三是以“属地责任”规避“属事责任”的责任错位机制。在压力型体制下，“属地责任”很容易成为上级部门向下推责的借口。比如，安全生产、信访治理、污染防治、创文创卫、食品卫生、流动人口管理等每一项政府职能均需落实到最小属地单元，并通过目标管理制、排名通报、“一票否决”等制度压实属地责任，上级部门的“属事责任”转化为基层的“属地责任”，也给基层造成巨大压力。

四是考核指标导向下的“项目”资源配置的异化机制。在项目制背景下，国家大量资金以“项目”方式和“专项”的方式下拨。但项目审批权在县一级，乡镇在项目统筹方面缺少权限，乡镇（街道）、村（社区）为了完成考核指标任务而想方设法地争取项目，而无法以“治理需求”为导向进行项目资源配置。这些为了完成考核而“跑”来的项目，并不完全符合乡镇发展实际和村庄建设需要，增加了基层工作负担。

五是部门利益驱使下数据信息自我保护的区隔机制。目前，各部门信息系统壁垒明显，信息孤岛、数据烟囱普遍存在，各部门的系统平台、信息报表各自为政，基础数据不能实现汇聚共享。每个部门一旦有数据需求，往往采取向基层“要”，众多部门加上不同的工作需要，给基层增加了严重的报表负担。

三、为基层减负的对策建议

基层减负是一项系统性工程，必须以系统性思维科学谋划、统筹兼顾、分步推进，不断健全基层减负长效机制。

一是以数据整合共享为抓手，减报表繁琐之负。一方面，通过“一张表”（或称“一套表”）整合数据以减少重复报负担。“一张表”是指在县乡村三级全面梳理各类填报事项，摸清基础数据和工作底数，以“一张基础数据总表”整合各部门派发至基层的“千张重复信息表”。如可依托综治中心、数据局加强基础数据整合，对于需要更新填报的“动态信息”，通过数据端向各乡镇（街道）、村（社区）的信息员授权，实现动态更新。另一方面，通过“数据共享”减少多头报负担。发挥数据局、综治中心对各级各类信息的统筹作用，促进跨层级、跨部门数据共享和流程优化，让数据多跑路、干部少跑腿，让基层干部摆脱各类APP、网站系统的填报负担，切实解决报表繁琐之负的问题。

二是以“三张清单”为抓手，减责任下卸之负。县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）三级应以“决策共谋”“共同讨论”的方式全面排查梳理各自职责内容，聚焦“乡村是否需要、接不接得住，资源怎么配套”等问题，明确乡镇（街道）、村（社区）应该主要做哪些事项、协助做哪些事项以及不能做哪些事项，建立健全以“主责职能、协助职能和负面清单职能”为内容构成的县乡村三级职责体系，并同步建立清单事项准入机制，避免条线部门以“属地责任”规避“属事责任”，杜绝大量条线任务无条件下移，推动基层做与之人力、财力和权力相匹配的工作任务，着力解决责任下卸之负的问题。

三是以“权责体系”为抓手，减考核形式之负。根据上述权责清单系统编制基层督查考核计划，优化考核指标，严格控制对乡镇（街道）、村（社区）的督查检查考核事项，从严控制总量、规范流程、优化频次，建立科学合理、简便易行、赏罚分明的考核指标和激励体系。同时，简化考核督查方式，将定性考察与定量考核相结合，创新运用明察暗访、“四不两直”等方式，健全容错纠错和澄清正名机制，减少考核“走过场”“一刀切”，纠正只看数目字成果而忽视实地实绩的做法，切实解决考核形式之负的问题。

四是以“以奖代补”为抓手，减项目错配之负。充分调动各方力量，深化“以奖代补”项目运作，将分散在各条线的资金和项目进行整合，修订完善“以奖代补”项目建设管理办法，健全资金统筹、拨付管理、评估验收机制。以县（市区）为单位，出台“以奖代补”项目实施细则，实行自下而上谋划项目，赋予乡镇项目统筹权；统筹建好“资金池”，实行竞争性分配和“补贴启动”，完善简便易行的资金监管措施、验收办法；同时给予乡镇（街道）、村（社区）在项目维护管理上更多技术指导、资金支持，着力解决项目错配之负的问题。

五是以“体制建设”为抓手，减权能受限之负。一方面，健全向基层开会控制性制度规范，为基层释放工作时间和空间。全面建立完善准入和报备机制，限制各部门频繁、长时间召开培训会、部署会、推进会、汇报会、通报会、座谈会、调度会、现场会等大大小小的会议。另一方面，深化乡镇（街道）管理体制改革，为基层提供充足的人力物力财力保障。理顺县乡财政关系，赋予乡镇（街道）一定财权；加强乡镇（街道）人员编制下沉、事权下放、组织建设，理顺乡镇一级与县级部门的权责承接关系。同时，加强基层党组织领导和协调力度，健全“街乡吹哨、部门报到”“社区吹哨、党员报到”等机制，切实解决基层权能受限之负的问题。