习近平总书记指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的的基本功训练基地。”如何发挥党建引领作用为县域城乡基层治理提供坚强保证，是当前深化县域治理体制机制创新的重要命题。鉴于此，麻城市深入贯彻落实湖北省第十二次党代会精神，以党建引领共同缔造为方向，通过创新组织形式、创建合作制度、做实服务体系、创立上下联动考核机制，形成了党建引领县域治理体制机制改革的体系化经验。

基于此，华中师范大学政治学部徐勇教授团队于今年7月前往麻城市及其所辖的9个乡镇（街道）进行深入调研，撰写完成调查报告，供省领导及有关部门决策参考。

一、组织筑基：党建引领基层治理体制机制创新的县域实践

麻城市以组织创新抓主体、部门协作立制度、服务下沉保运转、清单管理明责任的方式，为县域治理体制机制创新“搭台立制”。具体做法如下：

（一）以“功能型党建”推动组织整合，建立主体整合机制

麻城市以功能整合为切入点，将县乡两级党政主体和群众聚居区周边的服务单位纳入统一组织框架中，搭建上下互动、横向协作的治理组织。一是创立社区大党委，建立多方主体整合机制。麻城市推动市级领导直接担任社区大党委第一书记，吸纳市直机关驻点单位、社区党组织成员、小区党组织负责人、党员民警、驻区单位、物业和社区周边经济社会组织加入大党委，每季度至少召开1次联席会议，围绕群众诉求、社区需要和治理要求开展协商议事。二是创设小区综合党支部，建立自治主体整合机制。麻城市张家院子小区以“驻点市直单位 小区党支部 楼栋党小组组长 物业公司 党员居民”为主体架构，由市直单位驻点负责人担任小区综合党支部书记，以综合党支部会议为载体，每周围绕居民诉求、小区矛盾、共建事项开展协商，并共同入户走访，联合解决小区自治难题。三是创新片区（联村）党组织，建立区域主体整合机制。阎家河镇以“地理相邻、产业相关、流域相连、治理联系、便于参与”为依据，将3～5个村联合起来，成立片区联合党委，吸纳镇驻点国家干部、村“两委”干部、驻点镇直单位负责人、产业带头人和党员群众等主体担任片区党委书记和委员，形成“镇党委——片区联合党委——村党组织”为架构的区域治理格局，解决跨村域的合作治理难题。

（二）以“合作型党建”创新制度联系，拓展问题协办机制

麻城市打通行业、层级局限，健全各类型、各层级党组织协作治理制度，形成了以党建联动为核心的问题协办机制。一是推行“单位包联”制度，建立结对协办机制。麻城市委组织部按照“项目需求、问题类别、难易匹配”等原则，保障每个社区派驻4～8家市直机关作为共建单位，同时指派1个牵头单负责共建工作，由牵头单位派出1名干部常驻社区，以共建项目、业务帮扶、部社合作为方式开展协作共治。二是推进“挂职下派社区”制度，建强驻点协办机制。麻城市按照“人岗相适、专职专责、结对共建”方式，在全市选派80余名干部下沉到17个城市社区挂职，下派干部通过参与社区“两委”工作例会、担任社区党组织书记助理等方式开展工作，实行“本单位 驻点社区”双向考勤的管理模式。三是推出“双向报道”制度，建好灵活协办机制。麻城市要求”组织关系不在社区，但日常居住在社区”的党员向所在社区和所在单位双向报道，由社区建立党员管理台账，对其职业、特长、联系方式、居住地址等信息予以掌握，在日常，由社区党支部组织参与社区志愿活动，在应急时，组织开展扫楼维稳、防控管理等工作。

（三）以“服务型党建”优化内容建设，搭建资源运转机制

麻城市建立直接联系群众的服务供给制度，构建”回应民需、因需而动”的治理资源和服务资源运转机制。一是以党员联户制度链接群众身边治理资源。麻城市以“地缘亲缘业缘趣缘”为纽带，以“联得上感情、办得了事情”为要求，推动1名党员就近联系5～10户家庭，围绕矛盾调解、邻里照料、服务代办、信息通告等事项开展服务。二是以党建阵地承载综合服务资源。麻城市创新村（社区）党组织服务供给阵地，在离群众最近的湾组（小区）单元，通过场地共建方式，营造集合矛盾调解室、亲子视频间、直播带货室、金融服务站、超市供销点等为一体的综合服务空间。目前已创出5G工作站、红星之家、红色驿站等多种形式的服务阵地。三是以湾组党组织建设聚集多方治理资源。麻城市探索建立湾组（楼栋）党组织，同时，以湾组（楼栋）党组织为核心，构建起“湾组（楼栋）党组织 妇女代表、青年代表 ‘五会一队’”的治理队伍，推荐党员在湾组长候选和群众自治组织负责人中积极任职，以湾组会为载体开展协商共治，强化湾组（楼栋）党组织的日常引领。

（四）以“责任型党建”强化行动规范，健全督促考核机制

麻城市以“上下联动、明确在册”的责任督促形式，推动党员积极履责，具体实在地解决群众的“急难愁盼”。一方面，建立“三张清单”责任管理制度。在社区党组织引领下，根据群众诉求、社区需求建立“问题清单”，经由党群议事会、大党（工）委联席会议出“任务清单”，根据群众评价、部门检查制定“结果清单”，以“一事一项、一事一议”的方式清晰治理责任。另一方面，创建党员干部积分管理制度。麻城市龟山镇建立镇、村党员干部积分制度，围绕群众诉求办理、上级任务完成和日常工作表现予以积分，由工作实效积分、民主测评积分和工作作风积分3类，完成任务即加分、工作失误即减分，将积分考核结果与评先选优、提拔任用、年终目标奖发放挂钩。

二、功能驱动：党建引领县域治理体制机制创新中的综合效能

麻城市的党建创新在引领县域治理体制机制改革中起到了整合力量、建立规范、聚合资源、明晰责任的效能。具体如下：

（一）在提升党建引领力中优化了县域内的共建共治能力

麻城市通过创新功能型党组织形式，增强了基层党组织的统筹发展能力。一是提升了党建引领下“部门——社区”合作共建的动力。2023年以来，麻城市全市17个城市社区全部组建社区“大党委”，吸纳79个共建单位负责人担任社区大党委“兼职委员”，上下合作的组织支撑更加实在。二是以功能型党组织强化了上下合作的治理机制。在大党委、综合党支部的制度红利下，2023年以来，全市社区共梳理“需求清单”210余项，大党委成员单位提供“资源清单”230余项，经过协商共议确定“项目清单”185项，目前，已有157项办结，合作机制作用有效，并不断巩固。

（二）以强化党群联系夯实了县域体制机制改革的群众基础

麻城市通过党组织在“纵向到底、横向到边”的覆盖中，拓展了联系群众渠道，使得体制机制改革立基民意、反映民声、完成民愿。一是在党员下沉、党员联户制度中纳入了直接民意。目前，通过党员干部下沉、党代表走访和“党员联户”机制，5000余个湾组（小区）党支部（党小组）2.8万名党员联系17.3万户群众，已收集意见建议3400多条，为体制机制改革奠定了民意基础。二是建强了立基于湾组的党群沟通渠道。全市成立5317个湾组党小组，以湾组会为载体吸纳群众意见，2019年以来，全市召开湾组群众会28万余场次，收集群众意见建议63000余条。

（三）依托党建整合优势增强了县域体制机制改革的支撑力量

麻城市以增强党建覆盖提高基层治理中的组织化程度，从而增加了体制机制改革的协作主体，奠定了体制机制改革的组织基础。一是提升了党建引领群众自治的组织化程度。麻城市促推优秀党员参与、领导“五会一队”组织，在党组织培育、带动下，目前全市共组建2700多个“五会一队”，70%常住群众加入其中。二是拓展了党建引领行业发展的组织化程度。麻城市健全了快递、外卖、网红直播群体中的党支部建设，目前已派出162名党建工作指导员推进“两新组织”党建工作，形成了党建引领新兴行业人群的行动体系。

三、统筹引领：党建引领县域治理体制机制创新的经验

在县域治理体制机制创新中，可以通过党建创新整合主体、联通民意、强化合作，将体制机制改革的力量协同化、资源联通化、对象组织化。

（一）创新功能型组织是党建引领县域治理体制机制创新的切入点

建设功能型党组织是加强县域体制机制改革能动性的重要前提。体制机制改革实际上要求各治理主体按照治理需要重新组建治理关系，这就需要强有力的协调指挥机构。功能型党组织在不改变原有建制、不打散原有队伍、不改变原有责任的前提下，设立高配第一书记制度，提高了社区（村）联动党政单位和社会组织统筹推进治理事项的能力。如麻城市推行的大党委、综合党支部和联村党委，是开展事项联合、责任联动的专门组织，有效地补充了社区（村）协调能力不足的短板，为体制机制改革创造了主体条件。

（二）建强协作制度是党建引领县域治理体制机制创新的关键

创建各层级、各类型党组织之间的协作制度，是引领县域治理体制机制改革的关键方法。党组织协作制度可以打通科层部门、社会门类之间的壁垒，以制度框架稳固党组织统筹各方的能力。因此，在体制机制改革中，不仅要建立党建纵向到底的上下协作制度，还要建立党建横向到边的组织协作制度。如麻城市的“双报道”制度、党建指导员制度，党员联系户等，都是地区具有领导责任的党组织与其他党组织开展活动联系、协同推进改革的关键支撑。

（三）推动组织覆盖是党建引领县域体制机制创新的行动方向

组织覆盖是党建引领县域体制机制创新的主要行动内容。在县域体制机制改革中，党组织的主要角色是引领者，而不是操盘手。因此其主要职责是加强组织覆盖，为体制机制改革创造主体条件和动力支撑。改革需要哪些人参与，党组织就要建立自身的组织基站，为体制机制改革提供组织基础。如麻城市推进“两新组织”党建覆盖，推选党员居民（村民）加入“五会一队”，将群众组织起来，将组织起来的群众团结在党周围，由此才可保障体制机制改革顺利开展。