党的二十大报告中指出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。”基层管理水平直接关系人民群众生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。乡镇执法是国家治理的重要一环，乡镇综合行政执法改革是推进基层治理提质增效的重要抓手。然而，面对复杂的执法环境和多元的执法需求，多部门条块分割的执法困境使得执法权限分散、力量薄弱、流程不畅的问题较为突出。鉴于此，麻城市龟山镇深入贯彻落实湖北省第十二次党代会精神，通过整合权限、拓展职能、统一流程，从注重行政、管理到突出服务转变，形成综合行政执法改革的有效路径，为破解乡镇行政执法条块分割难题提供有益借鉴。

基于此，华中师范大学政治学部徐勇教授团队于今年5月前往龟山镇以及所辖6个村深入调研，撰写完成调查报告，供省领导及有关部门决策参考。

一、乡镇行政执法条块分割的难题

乡镇的行政执法工作具体且复杂，执法力量亟待充实。基于条块分割的现实困境，乡镇行政执法面临多头执法、流程受阻等难题。

（一）部门多头管理，执法权限分散

当前乡镇行政执法往往涉及多个部门，存在重复执法的现象，导致基础执法分散化、无序化。具体表现在：源头管理分散。城建办、农办、应急办、市场监管所等部门在没有统筹协调下，对同一或者同类违法违规事项都能开展行政执法；执法过程分散。在同一事项中分段管辖的执法部门过多，会增加群众的迎检负担，有商户表示“你来查一下，他也来查一下，耽误做生意”；结果反馈分散。执法部门的衔接不畅，执法对象将收到多重、多样的执法反馈，甚至容易形成执法反馈的真空地带。由此易引发群众的不满情绪，影响干群关系，降低群众满意度。

（二）人员装备不足，执法力量薄弱

执法单位人员不足是掣肘日常执法的重要原因。一是执法人员不足。持有行政执法证的执法人员数量存在较大缺口，调查发现乡镇具有行政执法证的人数平均在15人左右，其中城建办这类部门执法人员较为紧缺；二是执法能力欠缺。复合型、专业化的行政执法人才较少，部分乡镇并未组织相关的学习培训活动，执法人员素养有待提升；三是执法硬件短缺。现有执法的规范化建设水平不高，没有统一的服装和车辆，在执法办案时可利用资源匮乏。因而会增加行政执法体制改革的难度，影响执法能力的提升。

（三）信息沟通不力，执法流程不畅

执法主体分散导致执法结果殊异，降低了治理权威性。一方面，条条间协商沟通不畅。执法人员在执法过程中着重以行政、管理的方式，部门单向执法较为普遍，各部门执法意见相左，易造成群众的不理解。另一方面，信息反馈不畅。在乡镇执法过程中面对没有执法权的事项，需要向相关单位发函，致使信息反馈延迟3—5个工作日，耗费一定的行政资源和时间成本，迟滞了执法时间，降低了执法效率。

二、协同共治：破解乡镇条块分割难题的做法

为解决行政执法难题，龟山镇紧抓乡域执法综合改革，成立综合行政执法队，打破基层治理条块分割局限，通过执法权限、内容、流程、结果一体化，扭转执法碎片化现状，推进基层执法“整体美颜”。

（一）整合部门执法权：从“分散执法”向“综合执法”转变

提高执法综合性是破解基层行政执法难题的首要关切。一方面，配齐执法队伍，提高执法架构的综合性。按照条块结合的原则和提高执法效率的工作思路，龟山镇整合农办、城建办等7个部门成立综合行政执法队，实施“一支队伍管执法”。乡镇统一购置执法服装、设备，配有一辆执法车，最大限度地满足执法工作需求。另一方面，破除部门壁垒，提高联合执法的综合性。龟山镇集中执法权，将发生频率高、与群众生产生活联系密切的执法权限大部分纳入了统一执法，将原来分散在若干行政机关内的相关行政职权全部集中起来。针对镇域内案件，由综合行政执法队实行联合执法，统筹协调相关的执法人员，形成联合执法的机制。

（二）优化执法内容：从“着重管理”向“突出服务”转变

增强执法服务性是夯实基层执法效能的基础方法。首先，上门宣讲政策，做好宣传服务。按照“谁执法、谁宣传”的工作原则，综合行政执法队以环境卫生整治为主题集中开展宣传活动，在巡逻、执法过程中与志愿者们共同发放倡议书13000份，悬挂横幅和标语60多条。其次，搭建线下平台，做好便民服务。龟山镇建设社会治理综合服务“一中心四平台”中，综合执法就是其中之一。两名执法队员每天值班办公，方便群众“有事找得到人”。在龟山镇老街整治的过程中，执法队主动及时清运枯树枝叶，为居民群众消除了安全隐患。最后，依托线上平台，做好智治服务。龟山镇将综合执法列入智慧龟山APP，群众发现违法违规问题可以通过线上平台进行举报，平台将信息迅速传达给综合行政执法队，真正让“数据多跑路，群众少跑路”。

（三）畅通执法流程：从“以人管事”向“机制管事”转变

提高执法规范化是强化基层行政执法稳定性的重要面向。第一，创设规范化执法制度。从队伍管理、装备管理、执法流程等方面都要加强规范化建设。例如龟山镇出台《综合行政执法装备管理制度》《综合行政执法队员岗位职责》和《综合行政执法队员守则》，使得综合行政执法队的管理规范化。同时制作执法流程图，确保执法人员“一看就懂，一学就会”。第二，完善全过程记录机制。综合行政执法队明确执法环节记录的内容、方式、载体以及执法记录的管理和使用等，统一制定执法文书标准文本和电子信息格式，使得执法“有迹可循”。第三，健全常态化巡查机制。综合行政执法队坚持集中整治与日常巡查相结合，专设执法人员每日对辖区内重点区域、重点路段、重点时段展开巡查，按照“发现一处，落实一处”的原则，使得执法常态化、规范化。

（四）共商执法结果：从“单向执法”向“双向互动”转变

激活执法的参与性是创新基层行政执法的根本方法。一方面，征求多方意见，达成“三治融合”的执法结果。在执法过程中，执法人员听取村委会、村民等多方利益人员的意见，最大程度发挥法治、自治、德治的功能效应，使得干部推动法治、村委带动自治、群众驱动德治，在“三治融合”中达成执法结果。在搭建共治共管渠道中，强化群众在综合执法中遵规守法方面的道德约束。另一方面，纳入群众参与，形成“干群共商”的执法结果。综合行政执法队在执法结果生成中纳入群众的参与，构建与群众间的理性对话，与群众共同讨论、协商相关的执法方案。一名执法队员说：“我们拆棚子都和群众商量，比如有群众想保留棚子材料原样，我们就制定不同的拆除方案。”

三、夯实底气：破解乡镇条块分割难题的成效

龟山镇通过打通条块壁垒、破除层级障碍，广泛吸引群众参与执法过程，筑牢了共建共治共享基层执法体制。

（一）发挥综合执法的整合效能，促进了条块协作

综合行政执法队整合部门、人员、权能，实现了乡镇层面的条块协作，由“单独作战”变为“协同作战”。一是破除了条条壁垒。通过集中各个部门的执法人员，一同巡查、执法、办公，增进部门间的联系，加强人员间的交流，使得分工明确、责任到位、优势互补。二是汇通了治理资源。通过线下集中办公，线上信息汇总，打破部门“信息孤岛”，推动执法部门间信息、资源互联互通。除此之外，通过以老带新共享学习资源，缩短了执法取证时限。三是形成了执法合力。综合行政执法队集中处理美丽城乡建设、生态环境保护、乱占耕地乱建私房等综合执法事务，解决了部门间推诿扯皮、多头执法等问题。

（二）发挥综合执法的协调作用，提升了执法能力

龟山镇通过打造一支严格规范、服务为民的综合行政执法队，不仅能够为基层治理增添底气和动力，还能减轻乡镇层级的执法压力。一方面，提高执法威信优化了执法效能。龟山镇通过统一执法服装和车辆，为执法人员开展文明执法提供支撑，提高了行政执法的严肃性、执法队伍的权威形象和执法人员的责任感。另一方面，促进执法协作降低了执法压力。自从综合行政执法队成立以来，强制执法“零发生”，信访投诉率降低。针对涉及60多户居民的钢架棚拆除难题，综合行政执法队通过协调、疏导、教育等方式，共拆除违建物71个，面积达1030平方米。

（三）突显综合执法的服务功能，增强了群众认可

在维护公共利益与社会秩序过程中，龟山镇秉持执法为民理念，以服务为导向，为人民群众安居乐业创造良好环境。第一，人民群众更满意。综合行政执法队拆除老街占道花池20处，补种苗木21000棵，美化面积达500余平方米，使原本狭窄的街道变得宽敞明亮，为群众营造舒适的出行环境，提升群众的幸福感。“一支队伍管执法”后，做到“只跑一次不扰民”，提高执法效率的同时也得到群众认可。第二，干群关系更紧密。通过深入开展普法宣传、共商决策、便民利民等服务型执法工作，使得行政执法“零距离”，服务群众“心贴心”，将执法部门与群众之间的距离拉近。一名执法队员说：“群众对我们更加理解，群众工作更好做了。”

四、深化乡镇综合执法改革的启示

在深化乡镇综合执法改革中，从“十指分散”向“攥指成拳”转变，在协同共治中将执法力度和温度相结合，推进执法规范化建设。

（一）增强服务职能是提升乡镇执法水平的前提

乡镇综合执法改革的方向是推进服务型综合执法。从以行政、管理为主要方式转变为侧重于服务，严格规范公正文明执法与为人民服务有机结合。通过搭建服务型执法平台、畅通服务型执法渠道、拓展服务型执法内容，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。健全常态化巡逻、分类式普法、协同性执法等机制，将服务贯穿于执法的前中后。以服务为民作为深化综合行政执法改革的出发点和落脚点，使得“服务跟着执法走”，提升了群众的认可度和满意度。

（二）协同执法是破解乡镇执法条块分割的关键

协同执法是推进乡镇治理增能的关键一招。乡镇作为基层治理的“执行单元”，面对执法内容多、牵涉主体多的现状，“九龙治水”的管理模式已不可持续。综合执法以部门、职权和人员整合为前提，通过流程再造集中部门执法权，疏通权责不清、多头执法等痛点堵点问题，树立起“整体性政府”的形象。为进一步破解难题，应打通行政执法部门的编制资源，加强执法合作和制度联系，形成资源共享、信息互通、协作通畅的治理格局。

（三）人民群众参与是提高乡镇执法效能的保障

探索干群合作的执法模式，可以激活基层执法的社会力量。在现代行政执法体系中，注重人民群众的参与是治理所趋。在实践中，执法前畅通群众举报渠道，营造彼此信任的干群氛围；执法中纳入群众参与，听取意见协商决策，逐步提高了执法效率、凝聚共识；执法后及时反馈结果，建立起良好的执法生态。逐步引导群众参与执法过程中，在潜移默化中培育群众公共精神，将群众从“旁观者”变“参与者”，减轻执法的调解压力，营造良好的执法环境。

执笔人：李华胤 华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授

蒋姗姗 华中师范大学中国农村研究院硕士研究生