党的二十大报告指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”如何提升社会治理效能是当前县域体制机制创新的重要命题，社会治理效能的提升需要激活乡村参与力量。然而当前乡村年轻力量不足，群众参与自治难，民情民意上传难等治理困境依然存在。为了使在村的有智群体发挥无限的力量，松滋市深入贯彻落实湖北省第十二次党代会精神，运用共同缔造理念动员“老党员、老干部、老教师、老军人、老模范”等主体参与基层治理，激活社会自我治理效能，推进基层治理有效。

基于此，华中师范大学政治学部徐勇教授团队于今年11月前往松滋市及其所辖的 7 个乡镇（街道） 进行深入调研，撰写完成调查报告供省领导及有关部门决策参考。

一、凝聚社会力量：创设“五老理事会”推动社会治理的主要做法

如何让乡村“有声望、能办事、有公心”的老同志继续发光发热融入乡村治理，松滋市积极创建“五老理事会”，通过完善五老组织体系，优化五老服务功能，强化五老参与动能，让五老成为村干部的好帮手，助推基层治理。具体做法如下：

（一）以“五老资源”为基础，完善社会治理的组织体系

松滋市立足解决社会内生治理主体不足难题，以创新群众自治体制机制为突破口，动员五老参与基层治理。一是遵循“意愿结合”的评选流程，完善民主选举机制。由村（社区）两委牵头摸底常年在家的老年人群体数量，采用“微信群，宣传栏”等动员方式，并召开村民代表大会和党员大会，经“群众推荐 自愿参与 群众评议”对60至70周岁（特殊情况可超过75周岁）的候选人员进行表决投票。二是明确“经验导向”的评选原则，成立五老理事会。以“富足的经验，可行的经验，能干的经验”为原则，选出5—10名五老理事会成员，其中含会长1名、副会长2名，并现场颁发聘书，以“仪式感”唤醒“责任感”增强“认同感”，激发五老有效参与基层治理。三是完善“有效覆盖”的组织网络，健全五老组织架构。松滋市构建了“市—乡镇（街道）—村（社区）”的五老组织体系，在村级党组织的领导下，村两委与五老协作治理村庄事务。在五老理事会能力范围之内的事件，由五老直接办理；能力范围之外的事件，向村（社区）反馈解决。

（二）以“联通有位”为方法，健全社会治理的表达渠道

松滋市坚持下情上达和上情下达相结合，有利于充分保障社会力量在参与过程中的诉求上传和意见表达。一是创办议事平台，提升人员联通。松滋市以“地缘相邻、便利群众、治理联系”为原则，以“党员群众服务中心”和“老年党员中心户”为依托，因地制宜创建村级“五老理事会”阵地，提供解决群众诉求的协商平台。二是规范议事流程，建立解决机制。松滋市创新五老理事会“四步工作法”：即“议题收集——分类议题——结果运用——督促落实”，通过上下畅通的议事机制，有助于矛盾的及时化解，增强问题解决效果。三是完善组织章程，强化责任治理。良好的制度规范是五老组织发挥长效作用的基本保障，《五老理事会章程》中明确五老组织的权利和义务、组织机构、理事会职责、工作流程等，推动五老运行制度化，提升自治效能。

（三）以“自治接办”为路径，拓宽社会治理的内容建设

松滋市通过强化基层各部门的联动关系，构建“顺应民需，随需而变”的接办路径，聚合五老治理资源解决群众诉求。一是用好岗前经验优势，承接自上而下的任务办理。五老作为村庄中有一定影响力的权威代表，他们以自身“长者工作经验，村庄管理经验，村务处理经验”为依托，协助完成自上而下的行政事务。二是借助人脉资源优势，传递自下而上的诉求表达。五老借助自身“人脉资源，专业优势，地域相熟”的特点，成为群众和村干部之间双向沟通的桥梁和纽带，以便在日常交往中了解群众生产生活情况，以知心人的身份自下而上传递群众诉求。三是发挥专业技能优势，解决治理单元的村务村情。五老在乡村产业发展，基础设施建设，红白理事会管理，人居环境整治，公益事业服务，民事纠纷调解，项目管护，义务巡逻等方面拥有丰富的经验和见解，促推基层内部事务的协调和解决。

（四）以“多维共促”为激励，优化社会治理的保障机制

松滋市通过不断创新五老运行机制，加强保障措施让五老自身的效能更大化。一是赋予五老治理身份，促发内在责任。选聘的五老成员经乡镇（街道）审批备案，通过颁发聘书赋予“五老”荣誉身份，为群众树立道德模范，形成以“五老带头”带动“群众参与”的荣誉激励机制。二是完善治理积分兑换，促进大家参与。松滋市将五老工作纳入到积分考核之中，明确生态环境，社会治理，文明乡风，民生服务等方面积分评比细则，将积分量化与实体物品挂钩，激励五老参与基层治理。比如白水淌村五老会长说：“环境卫生搞得好的，我们就会对他进行积分，一般我们打分都是10分起步，最高分15分，换算成钱数就是10—15元这样，会评选几个好的作为模范，大家积极性可高了。”三是建立荣誉评选制度，促进各村联动。全市年底会对“五老理事会”的建设和工作情况进行专项考核，对合格的村（社区）给予补助资金5000元，年终评选20个优秀“五老理事会”进行表彰奖励，激发五老参与乡村治理内生动力。

二、发挥治理功能：以“五老理事会”提升社会治理的实践成效

松滋市对如何提升社会自我治理效能的探索，不仅激活了村庄闲置资源的力量，还解决了村两委好帮手不足的现状，有效提振了基层治理效能。具体成效如下：

（一）激活了社会主体能动性，民力多方凝聚

松滋市以提高社会自我治理效能为目标打造五老队伍，优化了乡村治理体系。一是整合了五老治理资源。松滋市通过坚持党建引领，纵向捋顺治理层级，横向凝聚治理力量，将老党员、老干部、老军人、老教师、老模范等主体整合起来，强化社会参与动能。目前松滋市17个乡镇（街道）共成立281个五老理事会组织，吸纳2124名五老人员进入队伍参与基层治理，社会内生治理力量得到进一步充实。二是带动了社会群体参与。通过搭建五老治理平台，形成完备的群众沟通渠道。如洈水镇大桥街社区“五老”发动群众在3天内拆除40余处违建；老城镇老城社区“五老”发动群众清除道路障碍；沙道观镇“五老”同群众主动拆除乱搭乱建，群众参与积极性进一步得到提高，社会治理更有力量。

（二）突出了社会治理服务功能，民意上下通达

松滋市五老体系纵向层级联动实践形成了上下通达的“诉求—回应”机制。一是以多元议事为途径，实现了零距离的诉求表达。五老成员在参与村庄治理过程中，通过集中开会，“星月议事厅”以及与群众日常交谈等多种方式收集群众诉求。目前，全市“五老理事会”组织召开议事会500余次，收集小区议题2200件。其中米积台社区五老理事会发动群众共开展议事活动30次，收集问题意见46个，已解决31个，受益1500余户群众。二是以五老为连接枢纽，实现了零偏差的政府回应。松滋市依托五老理事会在“直面群众，倾听需求，传达政策”中精准把握群众的“急难愁盼”，村两委采取“及时答复，过程回应，结果反馈”的工作方法提高了村委与群众的沟通效率。比如南海闸村五老理事会副会长与村两委一道，积极与市农业农村局和镇政府沟通，解决了近500亩农田的灌溉难题。

（三）规范了社会自我治理体系，民事多元解决

松滋市积极探索矛盾纠纷的化解路径，进一步激活了基层治理单元的社会组织力量。一是拓展了分类治理的服务内容，提振了治理效能。松滋市借助五老组织力量，将日常治理难题解决在村组单元，将突出治理难题上报给村委，将重大治理事项上传到乡镇或县级政府，实现了分层分类治理。在村庄各项治理事务中，经五老自身解决在村组单元的事项占85%，经五老转移“村两委”处理的诉求降低了30%。二是建立了干群联结的治理格局，纾解了村组难题。五老成员在一线访民情，听民意，解民忧，让村委干部了解群众利益诉求，切实落实“为群众办实事”的长效机制，在与人民交心谈心中寻求问题最好的解决办法。如米积台社区五老了解到群众希望进一步对基础设施项目进行绿化，但社区资金缺口较大时，由五老理事会发起倡议带领居民自发募捐筹集38000余元安装35盏路灯；白水淌村五老通过“以理言道”的方式，化解“拆旧围墙”矛盾，将矛盾化解在村组。

三、形成治理合力：以“五老理事会”提升社会治理的经验启示

松滋市以五老组织为依托，夯实基层治理体制基础，通过推进服务，空间和责任一体化建设，形成了治理体系和治理能力现代化的社会自治组织。具体经验如下：

（一）社会自我组织化是开展社会治理的重要前提

社会自我组织化不仅反映了自我调节和自我组织能力，而且对于促进基层治理也具有同样重要的作用。松滋市以“市—乡镇（街道）—村（社区）”三级体系为依托，构建纵向到底的五老组织体系，以五老这一社会组织链接社会群众。其中，五老组织积极发挥自身组织化力量，协助村两委工作，参与到群众诉求收集、矛盾纠纷、项目管护等事项中，实现了基层治理主体多元化，在形成多元共治的基础上提升了社会效能。

（二）增进上下互动是开展社会治理的重要保障

自上而下治理与自下而上诉求表达相结合，是上下互动治理体制畅通的重要保障，也是推进县域治理体制创新的关键环节。松滋市在全域范围内创建五老理事会，拓宽横向到边的社会组织。以座谈会，恳谈会等为载体，建立协同共治的组织平台，通过创建“四步工作法”，畅通了民意表达渠道，回答了群众关切的“急难愁盼”，形成了群众与干部之间的连心桥，发挥了“1 1＞2”的制度合力。

（三）发挥群众主体性是开展社会治理的重要路径

人民群众是基层社会治理的主体，建构“人人有责，人人尽责，人人享有”的社会治理共同体需要激活群众的内生性。这一社会治理共同体的建构需要充分发挥群众主体性作用。松滋市五老人员发挥自身的“感染力，亲和力，劝说力”，动员群众出点子，出力气，让群众真正地“动起来”。此外五老理事会让协商民主走入家户，共同为村庄治理建言献策，拓宽了群众协商渠道，提升了群众参与村务协商的热情，增强了社会自我治理积极性。