习近平总书记认为：“我国广大妇女积极投身新时代中国特色社会主义事业，以巾帼不让须眉的豪情和努力，起到了‘半边天’的重要作用。”留守化背景下，妇女日益成为在村治理的主要主体，妇女的有效参与对提升基层治理效能具有重要意义。然而，当前的基层妇女参与存在参与机会不足、参与方式有限、参与内容不广的困境。鉴于此，麻城市龟山镇贯彻落实湖北省第十二次党代会精神，运用共同缔造理念和方法，通过群众参与共建组织、上下协商共创规则、积分累计维持行动等方式带动妇女参与议事，充实基层治理的“她力量”，为发挥妇女群体在乡域治理中“半边天”的作用提供了有益借鉴。

基于此，华中师范大学政治学部徐勇教授团队于今年5月前往龟山镇以及所辖6个村深入调研，撰写完成调查报告，供省领导及有关部门决策参考。

一、她治悬浮：乡域治理中的妇女参与现状

（一）参与机会不足：有参与权利而无普遍实践

国家法律法规赋予妇女参与权，但在日常生活中妇女参政议政机会较少。习近平总书记强调：“要注重发挥妇女在社会生活和家庭生活中的独特作用”，意味着妇女参政议政要在日常生活中体现。然而，在实践中，受到“男外女内”传统惯习影响，村庄治理以户长制为基准的男性参与为主。如村庄设施维修、道路建设、平安创建等各类治理活动普遍由男性户长参与议事。镇域内有超90%的村民组长是男性，相比妇女群体，男性群体的公共交往程度和参与治理活跃度更高，女性则缺乏参与社会治理的实践机会，使得女性参与空心化问题严重。

（二）参与方式有限：有参与组织但未完全覆盖

当前基层妇女参与的组织主要是妇女联合会，但妇联组织存在覆盖不到不全的现状。大部分妇联组织悬浮在乡镇一级，村塆两级覆盖不全，有的村庄妇联工作人员较少，日常治理只靠一名妇联主席维持工作，表现出层级治理主体不足。由于妇联组织未能下沉到基本治理单元，设置距离远，联系塆组群众纽带不强，使得村庄的普通妇女群体和妇联的交流不便利，难以及时回应妇女群体参与治理的需求。

（三）参与内容不广：有参与活动却少治理功能

妇女群体参与的活动普遍缺乏治理功能。当前，妇女群体参与的活动主要体现为三方面的特征：集中在“三八妇女节”开展活动，缺少日常化参与，难以实现常态化治理需要，呈现出节日性参与特征；主要是一些娱乐性的参与活动，如广场舞、竹排节等，但日常治理的参与较少；表现为以男性户长为主的参与，当丈夫外出务工时，妇女被作为“替补”参与村庄治理，体现为替补式参与特征，难以为基层治理提供可持续、可治理的妇女力量。

二、协商参与：发挥妇女治理“半边天”作用的具体实践

面对这些问题，龟山镇依托“美好环境与幸福生活共同缔造”工作，开展了一系列的体制机制改革，具体做法如下：

（一）连接村塆两级主体，创设妇女议事组织

龟山镇通过夯实妇联组织基础，纵向到塆建立联系群众制度，为妇女参政议事提供组织阵地。一是健全组织架构，将议事组织延伸至塆组小单元。新屋垸村创设村塆两级妇女议事会，健全“村妇女组长—塆妇女代表”的组织架构，按照一组一组长，一塆一代表原则，共配备8名妇女组长和23名妇女代表。二是建立人员选择机制，以塆为单位吸纳积极妇女。妇女议事会的会长、副会长由村妇联主席和副主席召集执委成员投票选出；11名议事成员经由自荐和他荐方式，通过塆组会民主投票选出，其他成员可吸纳村两委干部、驻村工作队和积极妇女参与。三是建好议事实践机制，丰富组织治理职能。妇女议事会的功能主要面向收集群众意见、解决急难愁盼问题。如妇女议事会的首次会议，联合村两委干部、驻村工作队、妇女代表等共同商讨王家冲（3组）水塘改造的事情，共吸纳8条妇女意见。

（二）活用村屋生活场所，创构妇女议事空间

龟山镇新屋垸村创新议事地点，打造生产、生活、治理相复合的协商空间，带动更多妇女群体参与乡域治理。一是依托生活场所，创设协商空间。新屋垸村活用村屋生活场所，通过群众捐赠方式，改造日常唠嗑的生活聚集场所，组建妇女之家和妇女议事角。如村民拿出老旧房屋改造成可容纳近30人的妇女之家，作为基层妇联联系妇女群众的活动阵地，以及将鲍家塆古银杏树一块30多平方米的空地建设成妇女议事角。二是创新“五室合一”，实现功能整合。新屋垸村以妇女之家为载体，融合“五好工作室”，即“好婆婆手艺室、好媳妇创业室、好大姐调解室、好少年读书室、好邻居服务室”，通过整合创业服务、矛盾调解、学习生活等功能，开展政策宣传、服务妇女、展示风采等活动，发挥妇女之家的复合型治理功能。

（三）围绕“三方四事”内容，优化妇女议事流程

作为妇联在基层设置的妇女自治组织，妇女议事会承接着妇联的相关职能。新屋垸村通过规范议事流程，建立内容精准、程序规范、效果明显、运转顺畅的议事机制。一是规范妇女主体议事流程。新屋垸村定期召开会议，创新“五步工作法”，即收集议事主题、确定议题形式、做好议前准备、组织开展议事、跟进议事结果，使得妇女议事可以围绕中心议题展开讨论，增强议事效果。二是细化“四事内容”调解机制。妇女议事会的主题围绕“村情要事、邻里家事、乡间好事、妇女心事”四事展开。新屋垸村妇女群体通过入户走访、座谈交流、协商议事等方式，收集专题内容，联合群众开展周边治理，并建立《调解记录》和《妇女议事会》工作台账。三是完善“妇联 群众＋政府”三方共商机制。妇女议事会议题由妇联点题、群众提议、上级交办，主要包括三方面内容：涉及妇女权益的工作在本村贯彻实施情况，妇联组织重点关注工作的落实情况，以及妇女代表通过走访调研收集涉及妇女群众关切的民生热点、难点问题。

（四）搭建村社互动机制，强化妇女议事结果运用

新屋垸村以线下形式累计召开10余场妇女议事会，在协商议事中不断创新组织运行机制，切实推动议事结果落地生根。一是建立“妇女议事会 其他社会组织”的合作机制。一方面，加强妇女议事成员和妇联的联系，让妇女群众成为妇联的耳朵、眼睛和嘴巴，既将议事结果传递到基层群众，又将议事决定报告相关部门。另一方面，凝聚“家调委”“志愿服务队”“社会组织”等社会力量参与议事，如“家调委”队伍设置专人、专班、定点跟踪回访，做好常态化服务工作。由此，促进了议事成果深层次转化，使得议事结果有反馈、有落点、有成效。二是设置“镇－村－组”三级联动机制。以妇女议事会为契机，联合镇司法局、公安局、妇联搭班子协商解决，做好日常治理事件的调解工作，如家暴、邻里纠纷等。一方面通过长短期搭配工作，在1周内了解情况，1个月内完成具体工作，并进行长期跟踪，做好监督工作；另一方面通过定期和不定期协调，以具体解纷流程定期及时回应，并借助妇女议事会成员、塆组群众等熟人网络了解相关事项，进行不定期回访。

（五）健全积分激励制度，保障妇女议事动能

新屋垸村将妇女群体纳入积分对象，联合群众共同商议拟订群众积分公约，以积分评比奖励的形式，保障妇女议事动能。一是创新积分内容设置。将积分指标分为共性指标和个性指标两类。在共性指标中建立治理参与积分、文化参与积分、志愿参与积分等，健全“爱心积分机制”。在个性指标中对普通妇女群众和巾帼志愿者分别进行积分。如村妇联在省妇联驻村工作队的带领下完善巾帼志愿服务管理，妇女则通过参与巾帼孝善志愿活动获得相应积分，凭积分兑换礼品。目前，巾帼志愿队共吸引村内35名妇女加入队伍。二是完善积分激励机制。新屋垸村设置积分荣誉激励，开展“五好”创评。在全村组织妇女议事评选“好媳妇”“好婆婆”，用身边的先进典型引导群众传承良好家风，促进乡风文明。同时，赋予8名高积分妇女“妇女小组长”的荣誉身份，颁发聘用证书。妇女小组长认为：“现在大会把我的身份明确了，我当起‘和事佬’来腰杆更直了。”

三、治理增能：妇女群体参与乡域治理的实践效果

通过创设妇女议事会增加农村妇女参与机会平台，完善制度以保障农村妇女参与的真实性和治理效能感。龟山镇新屋垸村发挥妇女群众效益、优化妇女权益保障、充实妇联组织基础，发展了乡域治理的力量、功能、结构。

（一）发挥妇女群体效益，充实了乡域治理力量

龟山镇通过创新妇女议事模式，将妇女群体带入乡域治理体系，充实了乡域治理力量。一是带动了妇女群众参与议事。搭建妇女议事平台，建立“纵向到底，横向到边”的网格化治理体系，带动67人次参与。妇女动员组内15户村民轮流开展协商工作，在巾帼路项目中收集意见共23条。二是提高了妇女群众满意度。细化治理单元，以横向到边实现组织人员全覆盖，将村庄边缘妇女纳入治理队伍，做到“小事不出塆，大事不出组”。议事内容实现妇女群众知晓率达100%，妇女群众满意率达到80%以上。三是激发了妇女联合治理力量。以“妇女 党组织，妇女＋公安局，妇女 司法局”的形式，整合多方专业资源，形成了完备的功能小组渠道，凝聚多元共治合力，精准对接群众需求，联合解决村庄矛盾37起。

（二）优化妇女权益保障，丰富了乡域治理功能

实现男女平等与保障妇女权益，是中国共产党一贯的政治主张，也是乡域治理的一项重要内容。一是以组织建设强化妇女的服务保障。新屋垸村培育了一系列社会组织服务群众。如培育治理型、公益型和兴趣型组织，将妇女群体分别纳入妇女议事会、巾帼志愿队、广场舞队等组织，使得每位妇女都有可联系的组织。新屋垸村已修建680平方米文化广场，现正在筹备新建综合体育设施3000平方米，为村庄530多名妇女提供组织活动场地，强化了便民服务功能。二是以联系到边实现妇女的日常保障。新屋垸村在塆组设置“一长两员”，即：1名议事长，1名妇女联络员和1名积分联络员。同时，村组配备“1名妇女组长＋N名妇女代表”，缩短了联系群众距离，突出了协商议事沟通。三是以岗位创收促进妇女收入保障。结合妇女议事会商议成果，通过土地流转发展河背垸茶叶育苗基地共35余亩，组织全村186名妇女开展种茶、制茶比拼，并引进5名女企业家，开办生态农业发展有限公司，吸纳50多名女性就近就业创收。

（三）夯实妇联组织基础，完善了乡域治理结构

龟山镇通过创新妇女议事形式，夯实了妇联组织基础，促进了妇联职能的发挥。一是建成妇女群体向上表达的即时渠道。根据确定的议事主题，村妇联组织议事人员定期入户调研，通过主动对接、上门走访、沟通交流等形式，把妇女群众关切的现实问题收集上来，把脉问题实质，寻求解决之策。二是实现矛盾纠纷成功调解在一线。妇女群体依托妇联下沉组织，入户开展矛盾调解工作，通过“以礼说理”的方式，运用妇女亲和、柔性、耐心的特质，将矛盾化解在家、在塆、在组。

四、发挥治理“半边天”力量：妇女群体参与乡域治理的基本经验

龟山镇对妇女议事模式的探索，不仅解决了妇女参与治理悬浮的问题，而且解决了留守型村庄“空心”治理难题，对于推进乡域治理现代化具有重要意义。

（一）增强组织赋能是凝聚农村妇女群体力量的重要条件

日常型参与组织是实现妇女参与基层治理重要条件。日常性治理需要对接妇女的日常需求，增强基层治理的服务性、及时性、实效性、生活性和稳定性。由此，妇联的下一步工作需通过增强日常组织建设，凝聚农村妇女群体力量，带动妇女群体参与日常治理中来。一方面通过设置日常型参与组织和队伍，收集日常诉求，开展日常协商，以日常服务的形式提升妇女群体在村的参与感和归属感；另一方面通过基层自治组织与社会组织有机结合的方式，在赋权、赋能、赋义的中凝聚妇女群体力量，为网格化乡域治理实践奠定群众基础。

（二）拓展参与渠道是带动妇女参与乡域治理的有效路径

日常生活单元由若干个家庭构成，既是矛盾诉求的起点，也是基层治理的起点。在基础治理单元扩展参与渠道是带动妇女参与的有效路径。基础治理单元具有直接联系群众的特性，便于及时了解问题，有效防范潜在风险。在农村，大的村塆有近50户，需要以自然村塆、村民小组等为基础确定治理单元，增强服务便利性，更好满足妇女参与需求。实践表明，龟山镇结合开展美好生活共同缔造，化小基本治理单元，将村民小组以下的聚居型“塆落”作为基础治理单元，构建“村－村民小组－塆组”贯通到底的基础治理单元体系，以塆为单位吸纳积极妇女激活了乡域治理中的妇女力量。

（三）利益激励是促推妇女组织发挥治理作用的根本保障

创设可增可减的利益激励制度是促推妇女组织发挥治理作用的根本保障。为了破解议事动力不足的困境，按照“以精神激励为主，物质激励为辅”原则设置积分式激励方式，实现利益可知、可增、可享。同时，按照因地制宜原则，结合当地群众个性化需求，创新评比方式，设置积分指标，发挥积分制“减分”的约束作用。最大限度发挥利益动力机制、利益分配机制、利益协调机制，利用积分“可增可减”的双向性，以公共利益为价值，促进妇女组织发挥治理“半边天”的作用。

执笔人：李华胤 华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授

吴 苑 华中师范大学中国农村研究院硕士研究生