党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”基层社会治理是社会治理体系的基础，乡村治理是基层社会治理的重要组成部分。当前，乡村治理中仍存在党组织作用虚化、村民小组功能弱化、干群沟通不畅、群众参与不足等问题，制约着基层治理效能的提升。湖北省来凤县周家湾村坚持共同缔造的工作理念，积极推进党建引领基层治理体制机制创新，通过优化基层治理单元、推进党组织建设“纵向到底”以及社会自治“横向到边”的体系化建设路径，强化了党建引领作用、激活了群众参与，夯实了基层治理根基，有效提升了乡村治理效能。

一、主要做法

针对农村基层治理中存在的诸多问题，来凤县周家湾村以共同缔造理念为指引，紧紧围绕“优化单元、纵向到底、横向到边”的体系化建设要求，不断健全和完善乡村治理格局。

（一）优化基层治理单元

周家湾村以优化治理单元为抓手，推动治理重心下移到院落层级。一是以院落为基础，划小治理单元。周家湾村按照“居住相邻、利益相近、便于参与”的原则，打破原有村民小组建制，将村民小组单元以下的自然院落作为基础治理单元，每个院落有农户18-20户。目前，周家湾村共划分院落22个，初步搭建起了“村委会—院落—农户”的三级治理架构。二是以自治为导向，选优院落治理主体。各院落通过召开“院落会”，由群众以民主选举的方式推选作风正派、责任心强、群众信任的村民担任 “院落话事长”。院落话事长根据本院落群众需求和发展需要，不定期组织群众召开“院落话事会”，由院落群众共同商议、决议、评议院落公共事务。三是以制度为支撑，完善院落治理机制。建立“话、办、督、评”院落治理四步工作法，形成了“群众提议、院落会商讨、村级会议通过、乡镇—村—院落分级办理、监委会监督、群众评价”的院落事项办理流程。

（二）推动党组织“纵向到底”

党组织“纵向到底”是指将党的组织体系延伸到距离群众最近的层级，将党员下沉至人民群众身边。周家湾村以党组织向下延伸为指引，推动建立“纵向到底”的党组织体系。一是完善党的组织体系。周家湾村将基层党组织末梢从村党支部向下延伸至距离群众最近的湾组与院落，在自然湾组设立党小组，在院落设立党员中心户，形成了“1个村支部 6个党小组 22个党员中心户”的党组织体系，确保党组织有效覆盖每一个院落。二是加强党员队伍建设。在多轮摸排的基础上将全村55名党员一一“画像”，按照年龄性格、文化职业等个性因素划分为五类，实行党员分类管理。推行党员挂牌包户制度，督促党员亮明身份、亮出承诺、亮好责任，主动接受群众监督。三是加强干群联结。周家湾村发动在村党员对农户实行包户，围绕项目怎么建、环境怎么治、房前屋后怎么管等核心问题，反复召开“院落会”收集群众意见，形成为民办实事清单，交由党员干部逐一领办，并对群众提出的意见及时作出办理回应。

（三）推动自治组织“横向到边”

自治组织“横向到边”是指通过构建覆盖每位村民的多元自治组织，把群众组织起来，实现共建共治共享。周家湾村以激活群众参与为目标，推动构建“横向到边”群众参与体系。一是突出联系发动群众，成立自治组织。周家湾村在召开院落会广泛讨论的基础上，由群众公开推选出有威望、有责任心的党员或群众代表，组建乡贤理事会和红白理事会。“两会”围绕红白喜事、矛盾纠纷调解、村民议事、村庄发展和建设等公共事务，在村庄与院落两级组织群众开展自治。二是立足村庄发展实际，成立经济组织。根据村庄生姜、烤烟种植面积较大的实际情况，周家湾村吸纳乡贤、种植大户、农户代表成立生姜烤烟种植协会。种植协会定期收集群众需求，为群众提供种植技术、统一购销等服务。三是根据农民兴趣爱好和需求，成立社会组织。以业缘、趣缘为原则，鼓励群众自发成立各种兴趣组织，如编织协会、广场舞协会等，开展文艺交流活动，增进群众交流互动。

二、主要成效

周家湾村以共同缔造为理念和方法，优化乡村治理单元，推进党组织“纵向到底”和社会自治“横向到边”，夯实了基层治理根基、强化了党建引领能力、激活了群众参与，进而提升了乡村治理效能。

（一）基层治理根基更加坚实

周家湾村通过治理重心下沉，引导治理主体、治理资源、治理平台向院落汇聚，夯实了基层治理的基础单元。一方面，基层治理队伍更加充实，实现了有事大家办。在村民小组层面，治理主体由过去的小组长一人转变为一个党小组与若干院落话事长。目前，周家湾村已有5个在村党小组、22名院落话事长与一批热心群众常态化参与到院落治理之中，从而破解了长久以来“村实组虚”的治理难题。另一方面，基层治理渠道更加丰富，实现了事事都可办。通过推动党组织体系纵向到底与治理资源下沉，周家湾村将“治理”送到了群众家门口，将日常家里事、房前屋后事、邻里事、惠民事、富民事全部纳入了治理范畴，实现了“事事都可议、事事都可办”。

（二）党建引领作用更加凸显

周家湾村坚持党对乡村的全面领导，不断加强党员管理教育、推动党的组织体系创新、深化党群联系，提升了基层党组织的治理能力。一是基层党组织引领示范能力大幅增强。周家湾村加强党员管理教育，推行党员包户制，增强了党员的责任意识和表率意识。今年以来，村庄党员主动出让土地5.3亩，捐款1.2万余元，带动了村庄群众捐款捐物、投工投劳。二是基层党组织动员群众能力大幅增强。党组织体系“纵向到底”的覆盖延伸了基层治理触角，增强了党组织在基层的组织动员能力。通过党小组会议、党员中心户开展院落话事、党员干部入户走访等机制，周家湾党支部有力动员起群众参与到乡村治理中。三是基层党组织联系服务群众能力大幅增强。通过党员入户走访、院落话事会、党员联户制度、党员领办村级疑难杂症等机制，周家湾村党组织可直接吸纳民意、反映民声、完成民愿。例如，今年4月，村党员干部了解到客寨坪院落农用灌溉水源不足的问题，党支部在协商后决定新建水池一座、铺设灌溉水管400米，惠及农户48户。

（三）群众参与意愿更加积极

周家湾村以院落微治理为切入点，搭建参与平台、完善参与机制，激活了群众参与积极性，进一步凸显了群众自治的效能。一是群众参与渠道趋于多元。周家湾村搭建“院落话事”平台，培育自治组织，推行党员包户制度，拓展了群众参与渠道，实现了群众的多元化、组织化参与，推动群众在共同参与中共建共治共享。二是群众参与机制更加完善。周家湾村充分吸纳群众意见，制定“院落话事”及横向自治组织运行章程，实现了群众参与的制度化、有序化。目前，周家湾村5个村级组织均已制定相关章程，各项活动按章程规定有序开展。三是群众参与意识显著提高。周家湾村从群众家门口的小事实事做起，在解决群众急难愁盼问题中充分调动群众的积极性、主动性，实现了群众思想从开始的“不理解、不支持、不参与”到后期的“共同干、主动干”的转变。为了推进院落治理，周家湾五组农户无偿出让土地11.3亩、主动拆除露天鸡鸭棚11处、破败房屋7座。

三、主要启示

（一）优化基层治理单元是提升乡村治理效能的基础工作

“基础不牢、地动山摇”，优化基层治理单元是推进治理有效的基础。改革开放后，出于行政任务的需要，基层一直延续着“乡镇—行政村—村民小组”的治理单元体系。随着基层治理的转型，这一治理单元体系逐渐出现不适应性。在部分地区，特别是在山区丘陵地带，由于村民小组地域范围较大，村民自治难以有效开展、资源难以有效下沉，治理效能始终难以提升。来凤县周家湾村结合地形、人口规模、人文特点等，因地制宜，将村民小组以下的聚居型“院落”作为基本治理单元，将治理单元进一步下沉优化，形成“乡镇—行政村—院落”的治理单元体系。通过优化治理单元，周家湾村群众参与热情得到了激活，自治效能得到了大为提升。周家湾的实践探索表明，提升基层治理效能要以优化治理单元为基点，根据治理情境需要不断优化基层治理单元，形成科学的基层治理单元体系。

（二）推动党组织全覆盖是提升乡村治理效能的有效路径

党建引领是基层治理的根本取向，党组织建设是基层治理的“根”和“魂”。随着城市化的推进，农村人口流动加快、矛盾纠纷多样复杂，给农村党建工作带来了诸多不便，乡村基层治理效能提升由而举步维艰。当前，农村基层党组织建设逐渐出现党员向心力不强、党组织凝聚力不足、党群关系疏离等问题，极大阻碍了乡村治理效能的提升。周家湾村通过在横向上针对不同党员群体建立多个党小组，在纵向上推动党组织延伸至院落，有效实现了党员与群众的横纵联结，有效破解了基层党组织建设难题，提升了基层治理效能。周家湾村的实践表明，提升乡村治理效能应充分加强党的组织建设，实现党组织的有形覆盖和有效覆盖，将党员充分动员起来，将群众紧密团结在党组织周围。

（三）激发群众自治活力是提升乡村治理效能的关键动力

人民群众是基层治理的主体，尊重群众主体地位，激发群众参与活力是提升乡村治理效能的应有之义。税费改革后，伴随着国家资源的直接下乡，村庄建设由原先的集体参与转变为政府自上而下的兜底包办，农民与政府、村“两委”的联系减弱，村民的自治主体意识消失，村庄自治逐渐行政化。群众参与缺失使得干群关系日益疏离，村庄建设中的“干部干、群众看”“政府买了单、群众不买账”现象普遍出现，制约了治理效能的发挥。周家湾村运用共同缔造的理念和方法，坚持群众主体地位，依托“院落话事”聚焦群众身边的、房前屋后的实事小事，发动群众共谋共建共管共评共享，激发了群众参与活力。周家湾村的实践表明，提升乡村治理效能应坚持人民立场，从群众身边的小事实事做起，激发群众参与自治的内生动力。