习近平总书记强调：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务。”建立“上下沟通”的制度渠道，是实现“下情上达”，开展多层次民主协商的必要方式。然而，当前基层治理中仍存在分散化对接民意、偶发性滞留民情、活动化联系群众等现状，致使上下沟通不畅，使得基层治理迟滞化、失准化。鉴于此，麻城市龟山镇贯彻落实湖北省第十二次党代会精神，活用共同缔造理念、方法，紧扣全过程人民民主体制机制创建命题，推动“两代表一委员”下沉村组，通过议题共创、过程共治、方法共解、结果共评，以“下解民情”带动“上调政策”，创成了“上下沟通”的基层治理体制，为创新直接联系群众的制度建设提供了有益经验。

基于此，华中师范大学政治学部徐勇教授团队于今年5月前往龟山镇深入调研，撰写完成调查报告，供省领导及有关部门决策参考。

一、联通有位：找准协商基点，构建“下情上达”的治理机制

为了破解基层治理中“上下沟通”不畅难题，龟山镇以片区为支点、以塆组为基点，在代表下沉中贯通全过程联系群众，创建“下情上达”的治理机制，充实治理政策的民意内涵。

（一）以“三步下沉”为前提，推动代表职能联结到场

龟山镇以代表到塆为准线，牵引治理资源联结到“民意现场”。一是创设平台下沉机制，搭建片区联络站。以流域片区和发展方向为依据，根据“距离就近、便利群众、规模合宜”原则，以片区中心村为落点，设置“两代表一委员”联络站，定期派驻代表搜集民意。二是创建人员下沉机制，建立代表驻村制度。以“下前公示、分组进驻、轮班值守”为方法，将全镇145名代表委员按诉求特征、地缘相近、专业对接、事项紧急程度等原则分组配对到村，并提前3天告知群众工作时间、地点，促进代表委员履职到位。三是创新资源下沉机制，推动代表服务到户。依托代表委员所在部门和个人岗位优势，带入部门资源、专业技术和行业支持对接村组需求，增强治理靶向性。如市人大代表、商会成员利用商会资源，为铺头坳村引入10万元捐资，解决了合作社融资难题。

（二）以“三定联系”为内容，保证代表沟通联系到人

龟山镇以“定时、定点、定责”为内容，以制度规范固定群众和代表的直接联系。一是建立定时联系群众机制，时时有沟通。一方面是固定线下决策协商时间，将每月7号、17号、27号定为代表委员“面对面”接待日，代表委员每月至少要组织召开两次塆组会；另一方面是固定线上接访时间，规定每日8点至20点为线上工作时间，并设立24小时应急接访热线。二是建立定点沟通群众机制，处处能沟通。龟山镇建立“两代表一委员”包保塆组制度，每名代表委员固定联系一个塆组，定期进塆组、入农户、进企业、上工地、走田间，在日常沟通中了解塆组群众的生产生活情况以及相关民生诉求。三是完善代表沟通的内容规范，事事可沟通。龟山镇规定代表委员“六必到”的沟通职责，即村级重要会议必到、每月走访农户必到、矛盾纠纷调处必到、群众急难愁盼必到、安全生产隐患检查必到、突发事件应急处置必到。

（三）以“部门协作”为依托，赋能代表解决联动到边

龟山镇创新代表联通部门的互动机制，聚合多部门治理资源解决群众诉求。其一，建立“代表上传、部门协议”的向上解决机制。代表委员利用自身“既是部门守岗人，又是群众身边人”的下沉优势，积极向所在部门上传群众诉求。部门解决不了的，由镇党委召集代表委员、群众代表和部门责任人统筹研办、共同解决。乡镇解决不了的诉求，由镇党委或代表、委员去函联系县级职能部门协调解决。再次，建立“代表带动、部门下场”的向下解决机制。龟山镇积极推进“代表吹哨、部门报道”的共建制度，代表委员可以向镇组织办、镇人大和镇政协提出申请，由镇政府各部门根据治理需要邀请非本片区、非本村的代表委员共同参与复杂诉求的解决，协作共治，解决结果必须在15日内回复代表和群众。最后，建立“代表参与、共同商议”的横向解决机制。推动政府、代表、群众合作共建。乡镇党委、相关部门、村两委对重大民生、重大项目以及群众关注的重点热点问题作出对策时，邀请代表委员、群众代表列席参加，共同推出行动方案。

（四）以“上下共评”为激励，促进代表反馈联贯到底

龟山镇创新线上线下“双线评价”，汇合自上而下的群众评价与自下而上的部门评价，促进代表委员负责到底，保障沟通有效。一是创设“最美代表委员”评选会，健全线下评价制度。推行党员评、干部评、垸组会群众评“三评价”方式，开展现场评价、匿名评价、量化评价，安排专人唱票、计票、检票，在代表委员包保村公示栏公示评价结果，接受群众监督。二是开创网上评价模块，建立线上评价制度。保留线上接访办结记录，方便群众根据办结情况打分，设置“非常满意、满意、基本满意、不满意、非常不满意”五档分值表，由群众根据办结情况打分，严格月度公示。三是创新评价激励制度，优化绩效考核指标。一方面，抓强荣誉激励。每月发布“最美代表委员你来评”评选活动，每季度召开“最美代表委员评选会”，每年评选最美党代表、最美政协委员、最美人大代表，进行全镇公示。另一方面，链接竞优提干。对于市属代表委员，将多方评议结果抄送相关部门，作为市级评优和干部运用的依据。

二、联通有为：产出共治效能，形成“上下互动”的沟通体系

龟山镇构建“下情上达”的治理机制，在村塆民意基点汇集群众诉求，以全过程制度创建，实践了全过程人民民主，通过“上下互动”丰富了基层直接民主的实现机制。

（一）健全了多层级直接联系群众的协商机制，夯实了治理基础

代表联通村塆的制度实践，建立了民情民意的直达快车道，打通了多层级治理机构直接联系群众的渠道。一方面，以在场联系制度，解决了基层滞留的社情民意。龟山镇通过代表在场解决，已回应解决30多场紧急性群众诉求。另一方面，将多层级治理机构的服务带入村塆，丰富了基层治理的资源基础。通过代表沟通、部门协作的线上平台建设，目前整合了民政、教育等9类29种接访服务各进入智慧平台，通过线上直接回应使得政务服务周期缩短了3个工作日。最后，党委、人大、政协、政府等多层级治理机构在直接联系群众中，下沉了治理力量，使得村塆自身难以解决的问题得到解决，有效减少了问题存量，夯实了基层治理基础。

（二）贯通了“下情上达”的全过程制度机制，提振了治理效能

在以制度联系贯穿诉求表达全过程中，龟山镇创出了”下情上达”的制度机制，提高了民意民诉解决效率和回应质量。一是形成了制度红利，提高了政府回应效率。在“两代表一委员”联络站分类传达、部门快速办理的规范流程中，形成了诉求回应的快通道。目前，塆组紧急事项已实现代表委员2小时到场办公，上传上级部门的解决事项已实现15日内回复。二是以“良制”巩固了干群关系，增加了群众满意度。在代表下沉制度化中聚焦了民意诉求，直接准确地解决了群众的”真难真困真盼”。目前，下沉率达到了90%。线下服务群众180人次，解决落实了95件群众事项，群众事项办结率达95%，满意率持续超过90%以上。

（三）形成了日常化“上下互动”制度体系，优化了治理体制

随着代表下沉常态化，日常诉求被带入了上层治理机构的关注视野，进而优化了治理体制。一是优化了群众直接参与的制度机制。代表委员下沉到村，拓展了群众表达诉求、了解政策信息、参与治理决策的机会，形成了民意诉求直接转换为治理举措的转换机制，目前，线下收集意见86条，滚存显示的线上收集量已达3621条。二是建立了“难事上解、上下互动”的制度渠道，为村组治理纾难解困。主动将村组无法治理的顽疾难题定时搜集、快速上交、定责办理，减轻了村组治理压力，使得重大问题可以有序解决。如龟山镇通过代表委员搜集、上传民意诉求，协同市直部门解决了15年未解决的全镇用水难题。

三、联通有道：拓展制度联系，构筑“上下直通”的治理体制

（一）建立直接联系群众的制度是推动“下情上达”的前提

将直接联系群众制度化，才可以将“下情上达”的治理制度扎根到群众中间，使其获得生命力。通过将制度联系延申到最小单元、最近周边、日常事项，增强党代表、人大代表和政协委员联系片区、联系群众的直接性，通过具体到塆、具体到人、具细责任的方法，才可以建立“下情上达”的制度根基。将村组难以解决的治理诉求快速地上传到政府部门，实现民意表达有效有速。

（二）彰显全过程创制理念是创设上下沟通体制的重要方法

推动“上下沟通”的基层创制需要坚持全过程理念。全过程人民民主为基层治理制度机制建构提供了理念指引，通过找准民主基点，建立沟通起点，覆盖过程节点，建立沟通流程，聚焦民意目标，实现沟通价值，可以畅通全过程沟通的制度。当前，需要增强改革的顶层设计和系统统筹，以党建引领为核心，进一步建立“两代表一委员”的县级、市级、省级统筹体系，拓展“上下互动”全过程覆盖。

（三）建立部门联动的沟通平台是实现沟通有效的基本保障

增强代表委员与政府职能部门的联动，是实现全过程沟通的基本保障。职能部门是解决代表诉求的主要行动主体，代表委员与职能部门的流程联结度、职责联系性和人员互动的规范化程度是影响沟通有效的重要要素。随着党建引领多方共同缔造的深入实践，依托党组织，进一步建立代表委员与职能部门、业务窗口的直接联系可以提高“上下沟通”的效率，丰富全过程人民民主的生动实践。