摘 要：借鉴因果漏斗模型，构建政策执行“最后一公里”问题的“漏斗”分析框架。以S省D县J乡农村厕所 革命政策执行为例，运用此框架分析其直接执行主体——乡党委、乡政府以及村干部在政策执行时出现的模糊 执行、僵化执行和敷衍执行的“漏斗”效应，直接目标群体——农民的主体性缺失，揭示了“漏斗”分析框架下农村 厕所革命政策执行“最后一公里”问题的形成机理。通过研究，发现乡党委引领能力不足、压力型体制下乡政府 工作被动应付、村干部代理人和当家人双重角色的失衡以及农民主体性缺失等多主体“失灵”现象导致政策执行 悬浮于乡村场域，政策目标未能正常实现。这一发现为研究政策执行的偏差现象提供了一种新视角，并在此基 础上提出解决我国政策执行“最后一公里”问题的“纵横联动、协同共治”的应对机制。

关键词：“漏斗”分析框架；政策执行；“最后一公里”；纵横联动；厕所革命

一、问题的提出与文献回顾

改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从全局高度作出的重大决策部署，农 村“厕所革命”对改善农村人居环境、“擦亮”乡村振兴底色，具有举足轻重的基础性地位。面对 中国快速发展中日益提高的公共卫生需求，面对全面建成小康社会和实现民族复兴的宏伟目 标，补齐厕所问题这一公共服务体系和社会文明的短板，变革势在必行。因此，厕所革命作为改 善农村卫生条件、提高群众生活质量的一项重要工作，既是改善民生的系统工程，也是检验社会 文明的尺度，更是国家发展的有力注脚。聚焦中国，厕所革命在乡村场域开展得如火如荼，自其 实施以来在改善人居环境、促进经济发展和提升民众幸福感等方面成效显著。但是，随着厕所 革命不断推进与实施，出现了“最后一公里”问题，屡屡曝光出改造的厕所不好用，农民不能用、 不想用等一系列共性问题，以至于新厕变成了新摆设，也相应地凸显出了数据造假、表面整改、敷衍执行等常见的政策执行过程的“漏斗”效应，导致厕所革命政策在具体实践中出现了执行偏 差，难以满足乡村以及农民的真实需求和期盼。因此，研究厕所革命政策执行的“最后一公里” 问题，无疑十分重要且紧迫，它不仅能够提高“厕所革命”政策执行的效率，也能为解决其他发展 中国家和地区面临的厕所难题贡献力量。 政策执行是解决社会存在的问题、达成政府的预期目标以及实现社会公共资源优化分配的 主要路径，也是政府治理社会的主要环节。习近平总书记强调，“一分部署，九分落实”“要积极 主动解民难、排民忧、顺民意、解决好联系服务群众的‘最后一公里’问题”，这表明了政策重在 落实执行。然而，由于多种因素的影响，政策执行“最后一公里”问题时常发生，成为政策执行中 的一大难题。那么，何谓政策执行“最后一公里”？政策执行“最后一公里”是指“基层主体在提 供农村公共品供给时在一个必需的、同乡村千万个体农户的生产生活需求相对接的过程中产生 的问题和遇到的困难”，也就是政策执行到了最后的关键一步，在与被实施目标群体对接时产 生了问题，政策执行难以到位，政策效果无法良好显现甚至适得其反，是一种以末梢堵塞或梗阻 为形态的基层治理困境。 政策执行与国家治理能力息息相关。20世纪70年代，西方国家最先关注政策的执行，兴起 了“执行研究运动”，历经三个重要的发展时期。第一时期坚持自上而下的研究路径，偏重政策 执行细节与个案研究以探寻整体性的规律，尤其强调政策执行并不可以直接实现其政策目标， 二者是一种“非直线性关系”。第二时期开始强调自下而上的执行路径，突出政策执行过程中相 关利益主体间的互动与合作。这一时期学者们构建起许多经典的理论框架和分析模型，比如Pressman-Wildavsky模型、Smith模型、互动理论模型等。第三时期结合政策自身的复杂性、动态 性和不确定性，提出了更加整合的执行框架。整合型的执行模式试图克服前两个时期政策执行 研究中存在的不足，以更全面地研究政策执行过程中的各种影响因素。20 世纪 90 年代，高金 （MalcolmL.Goggin）等人就提出公共政策执行沟通模型，对政府层级性在政策执行中的作用进 行了详细研究，非常重视发挥各个政府层级领导力的作用以及相互间的协调策略。Matland通 过对文献综合调和前两阶段的模型，提出模糊-冲突模型理论，把若干因素归结于一项政策的模糊 性和冲突性差异，并在其中建构了四种政策执行观点。 Raffaele Boffardi通过计量经济技术模 型，评估每个因素的作用大小，并得出结论：“政治体制、社会经济和区域特定因素是阻碍能源政 策执行的关键因素。” 由此可见，国外学者善于对理论框架和模型的搭建，注重研究理论框架和 模型中的诸多变量因素对政策执行过程的影响。 政策执行“最后一公里”作为一种末梢梗阻现象，也一直是国内学界和政界关注的重点领域 之一。有的学者将政策执行理论带入中国语境，探讨宏观视角下政策执行梗阻的本土化形成逻 辑和应对策略。如：丁煌较早对政策执行阻滞现象进行研究，认为中央下放给了地方更多自主 权，但相应的监督机制并不完善，导致地方利益扩张意识增强，因此，政策执行畅通的关键在于 规范权力配置、强化监督体制；龚虹波运用“执行结构-政策执行-执行结果”的互动视角来解 释中国的政策执行现象；贺东航、孔繁斌分析了中国政策执行过程中的央地博弈和多部门合作 困境，提出通过高位推动、层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、资源交换和信息交 流等手段来减少“政策梗阻” 。有的学者更关注政策执行梗阻的基层微观实践研究。如：桂华 以农村低保政策为例，指出基层治理的复杂性在于乡村社会性质会对基层治理过程和政策执行 结果产生不确定性。 王春光以精准扶贫政策实践过程为例，认为由于各级政府扮演的角色和 行动能力不同，在一定程度上制约了精准扶贫政策的实施效果和目标。赵远跃在乡村振兴背 景下，指出基层领导工作的政策梗阻主要表现为政策敷衍性执行、选择性执行、口号式执行和停 滞式执行。 还有部分学者聚焦于基层政策执行的“最后一公里”偏差问题。刘建平等人从资源运作和政策执行的角度，将“最后一公里”困境归结为无主体的乡村社会特征与只唯上的乡村 治理形态相互作用的结果，并提出基层治理需要有效引导和动员农民。 颜海娜等人认为“最 后一公里”不畅通的关键是长期以来的“虚权”架构与责任层层“压实”的大惯性。 连宏萍等人 提出当遭遇国家战略统一政策文本要求与地方实际情境之间不适应时，基层政府会创新开展政 策动员来规避上级政府的问责，以解决政策执行的“最后一公里”问题。此外，学者们也围绕 政策执行的困境、影响因素及消解等进行了探讨。 综上所述，国外学者对于政策执行偏差的研究更多是理论分析，涌现出很多经典的分析工 具与框架模型；国内学者更多偏重研究具体政策的执行过程，但缺乏一个逻辑鲜明的理论框架， 导致理论与现实的衔接不足，研究成效有待提升。因此，基于农村厕所革命政策在实施过程中 尤其在“最后一公里”的关键时刻出现执行受阻的情况，本文构建了一个政策执行最后一公里问 题的“漏斗”分析框架。本文研究的问题是：缘何会出现政策执行的“最后一公里”问题？其形成 机理是什么？又该如何应对此类问题？

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础：政策因果漏斗模型 因果漏斗模型（The Funnel of Causality Framework）是戴伊（Dye） 、夏康斯基（Sharkan⁃ sky）和霍弗伯特（Hofferbert） 共同创造的一种政策过程比较研究的模型，简称为 DSH 模型，主要用来解释政策输入到政策产出的多重影响因素。换言之，在公共政策形成过 程中，各种输入因素装进漏斗模型中相互作用，共同影响着政策产出。“在相关的政治事件的作 用下，政策活动的因果关系从历史地理环境因素，向社会经济、大众政治行为和政府机构移动，向精 英行为和正式政策集中移动，从而产生政策输出。” 运用这种更贴近于政策过程现实的因果漏 斗模型研究政策执行的具体过程，更易全面立体地把握政策执行背后存在的多重影响因素。 （二）政策执行最后一公里问题的“漏斗”分析框架 借鉴政策因果漏斗模型，本文对该模型进行了改进，即作了进一步的聚焦：第一，聚焦于政 策的执行过程，不考虑政策制定过程；第二，聚焦于基层治理场域，即政策执行的“最后一公里”， 探究政策在“最后一公里”执行过程中的多重影响因素；第三，对多重影响因素再次进行聚焦，主 要研究其背后的最主要因素，也就是相关主体因素的影响、其中又以直接主体为首要，暂时不考 虑其他影响因素。通过基层主体①与农民之间的互动来探求政策执行出现“最后一公里”问题的 背后形成机理，由此构建政策执行“最后一公里”问题的“漏斗”分析框架，将政策执行 “最后一公里”涉及的不同主体整合成一个框架、装入“漏斗”中，形成“漏斗”分析框架，以便进一 步探讨其间的相互作用。 （三）运用“漏斗”分析框架研究农村厕所革命政策执行的适用性 政策执行“最后一公里”问题的“漏斗”分析框架有如下适用条件：第一，就政策种类适用而 言，该分析框架更加适合分析涉农政策的执行过程。党的十八大以来，国家接连发布一系列涉 农惠农政策，涵盖农村农业农民的方方面面，给广大农村带来了实质性的利益。但是，由于我国 农村数量多、分布广、差异大，所以政策执行主体任务重、难度大，加上一些政策的实施需要重塑 农民群众生活习惯和传统观念等，容易陷入“最后一公里”的治理困境。第二，该框架的前提假 设是政策制定本身具有科学性，政策初衷符合广大农民的现实需求，因此暂时不考虑政策本身 的质量问题。第三，该框架聚焦于政策执行“最后一公里”的相关主体行为，包括直接执行主体、 间接执行主体和实施对象行为之间的互动和衔接。 因此，运用“漏斗”分析框架研究农村厕所革命政策执行问题时，二者存在主体、目标和实践 上的契合性。 一是主体的契合。“漏斗”分析框架聚焦于政策执行“最后一公里”的直接主体行为，这里的 直接主体包括基层政府、村级组织和农民。目前农村厕所革命的推行方式主要有三种：即县政 府统一采购厕具，乡镇政府安排施工队在各村统一施工；县政府把任务安排给乡镇，各乡镇统一采 购施工；县、乡镇政府把任务全部安排给各个村庄，每个村自行改厕。可以看出，三种推行方式都涉 及不同的直接主体，即县、乡镇、村一级，实施对象都是农民。故而，在主体上两者具有契合性。 二是目标的契合。“漏斗”分析框架是为了探讨政策执行“最后一公里”问题背后的不同主体 因素，进而保证政策不走样，实现政策初衷；而农村厕所革命政策的执行实施也是为了达到农村 厕所革命的初衷，即为了解决卫生条件和人居环境落后之间不平衡不充分的问题，提高村民自 身生活水平，同时符合党和国家对生态环境保护和控污减排的要求。在根本目标上，两者都是 为了更好地执行政策，以达到政策惠农的良好效果。 三是实践的契合。“漏斗”分析框架适用的场域是在农村落地就易变形的涉农政策。而农村 厕所革命政策作为一项惠及民生的涉农政策文件，自 2018年农村人居环境整治三年行动开展 以来，取得了一些进展。但同时，不管是相关媒体报道还是实地调研，农村厕所革命的一系列问 题仍在不同程度地暴露出来，尤其在欠发达地区的农村，问题更为突出。屡次曝出一些地方推 进方式简单化、形式化、表面化，农民表现出不能用、不想用、不会用等情况。因此，运用“漏斗” 分析框架探究农村厕所革命政策在执行中出现的“最后一公里”困境，具有实践意义上的契合。

三、案例分析：S省D县J乡农村厕所革命政策的执行过程

本文选择的J乡位于S省D县中部，属于北方农村经济欠发达地区。J乡区域总面积约为84

平方千米，下辖20个行政村，其中美丽乡村建设示范村2个（S村和D村），推进村7个，全乡户籍人 口接近15000人，流动人口有3000多人。J乡在D县发布2019年农村厕所革命专项行动方案后，是 各乡镇中第一个开始示范推行农村厕所革命的地区，其中S村和D村又是J乡率先推行的村庄。

J乡农村“厕所革命”政策执行的实践过程主要表现为：2019年8月，J乡所在D县成立了农村 厕所革命专门领导小组，指导各乡镇示范村进行厕所革命。同月，J乡厕所革命开始实施，选取 了2个村庄进行试点，即在2个新农村建设示范村——D村和S村开展了厕所革命行动，要求10月底完成两村所规定厕所数量的改造。同年 11月，J乡周边的 4个村（7个推进村中选取的 4个 村庄）发放了新厕具。全县厕所革命的模式统一确定为一种模式，即通风改良卫生厕所，并以行 政村为单位，修建三格化粪池，各乡镇配备一辆抽粪车，集中处理粪污。用于厕所改造的资金标 准是每家农户1400元，主要用于购买厕具以及进行施工安装等前端建设，厕所改造都有统一的 标准和施工要求，由乡镇的工作人员把关。另外配套的部分，如通电、安装门，甚至有的厕房都 是露天的需要封顶。对于改善厕房条件的费用，则需要农户自己出资。

（一）J乡农村厕所革命政策执行“最后一公里”存在的问题

1.末梢漏斗效应：逐级下达效应递减。政策执行的“末梢漏斗”效应是指政策在基层执行的 过程像进了“漏斗”一样，被打折扣，使得政策迟迟得不到有效执行或者一落地就变形。尤其在 基层末梢，政策执行层层失守和走样，无法取得良好的预想效果，甚至好政策落地就变“坏”。S

省J乡农村厕所革命政策执行在“最后一公里”正是如此。调研中发现，在乡党委、乡政府，村干 部逐级执行过程中遭遇“漏斗”效应，出现模糊执行、僵化执行和敷衍执行的问题。 政策执行前期存在模糊执行，摸底不精准，这是第一层“漏斗”。在对J乡S村和D村农户进 行厕所改造摸底时，发现即使政策规定拆迁进城、3年以上不在家的农户以及受自然条件限制的 农户不计算在改厕对象中，但是J乡乡一级和村一级都默认和虚报这两类农户的数量，以增加卫 生厕所的普及率和拨款拨物。 政策执行中期存在僵化执行，形式主义突出，这是第二层“漏斗”。J乡要求厕所革命一切按 “标准”来进行，统一图纸、统一材料，一样不能多、一样不能少。不可否认，坚持“标准”是干好事 的前提，但是千篇一律推行一个“标准”并不能真正做到因地制宜、符合实际。不顾农户的真实 需求，不顾当地的实际情况，强行统一“标准”，这种做法简单粗暴，机械僵化。 政策执行后期存在敷衍执行，验收走过场，这是第三层“漏斗”。自2018年厕所革命推行过 程中，J乡只在2019年年底陪同上级部门对S村和D村两个示范村进行一次验收，验收时指定少 数人家重点搞了几个“样板工程”，进行“专门”验收，且都以合格通过、之后便再无人问津；对于 卫生厕所的具体使用情况，各乡、村的主要负责人不再关注。

2.政策效果偏离政策目标。农村厕所革命的关键在于引导农民养成良好的如厕卫生习惯， 提升农民文明卫生素质，大力补齐和改善影响群众生活品质的短板，以小厕所小进步促进乡村 社会文明大进步大提高。而对比J乡的农村厕所革命，却出现了政策效果与初衷相背离的现象， 农民卫生如厕习惯没有养成、厕所问题没有得到根治，人居环境迟迟没有改善。 调研数据显示，至今大部分村民仍在使用旧旱厕，卫生厕所被搁置。在J乡两个示范推行村 中，2019年10月底D村辖区239户、完成210户厕所改造；S村辖区389户、完成340户厕所改造， 两村的卫生厕所普及率高达90%。但是，2020年8月在调研中发现，农民对卫生厕所的使用率却 极低，部分农民只使用旧旱厕或者旧旱厕与卫生厕所同时在用，造成卫生厕所无法长期使用，更 有甚者嫌麻烦把安装好的卫生厕所堆满杂物、丢至一边弃用；而J乡为周边的4个村（7个推进村 中选取的 4个村庄）发放的新厕具也一直在村大队里堆放着，布满灰尘，无人管理；其余各村庄 至今没有开展任何有关厕所革命的工作，甚至一些村民都没有听说过农村厕所革命。

（二）政策执行“最后一公里”出现末梢“漏斗”效应的负面后果 一是政策执行成本增加。政策执行在“最后一公里”遭遇“漏斗”效应，无形中增加了政策执 行的成本。首先，增加了执行的时间成本。一方面，原本政策执行能有效解决的问题，却被选择 性地敷衍应付执行，使得厕所问题迟迟得不到解决，一直被拖延，时间成本隐性增加；另一方面， 农民对厕所革命思想观念的改变是一个长期的过程，而面对尚未产生效果的厕所革命逐渐失去 信心，文明习惯和卫生意识的转变时间被无限延长，加大了执行的难度。其次，执行过程中各种 资源的浪费。中央和地方各级政府成立专门的领导小组指导农村厕所改造专项行动，花费了大 量人力、物力和财力。2019年仅中央财政就投入 70亿元，用于农村厕所革命；各级地方政府也 积极拨款支持农村厕所革命，但执行过程中的各种“漏斗”效应造成了大量资源的浪费。最后，增 加了后期失效执行成本。在“回头看”中，还需要对不达标的厕所进行相应的整改和重新规划，这又 是一笔不小的投入。而且示范村厕所改革并没有达到示范带动作用，反而还加剧了其余村庄的观 望等待心理，增加了后续村庄推行厕所革命的难度。 二是基层内部矛盾加剧。政策执行在末梢遭遇“漏斗”效应，政策初衷和效果“变质”，不仅 可能导致厕所问题无法解决，也会激化干群矛盾，加大政府与农民之间的隔膜。在J乡厕所革命 政策执行中，农民对自己所使用的厕所不具有“发言权”，引发农民抵触和不满情绪。面对村民 的不满心理，J乡理应采取措施并介入处理，但调研发现，J乡面对村民的怨言，首先采取的手段 是“维稳”，不去正面回应和及时解决问题。对农民诉求的忽视，进一步激发了村民与村民之间、 村民与村干部之间、村民与基层政府之间的矛盾，也影响着乡村的和谐与稳定。 三是政府公信力受损。政策执行中的政府公信力，反映着群众对政府执行能力和水平的认 可与接受程度。政策执行在“最后一公里”出现“漏斗”效应，不仅难以发挥出预期效果，甚至损 害农民权益，由此农民对政策的期望会落空，对政府的工作效率、能力和作风提出质疑，而且根 据差序政府信任格局，与农民天天打交道的基层政府更是难以得到民众的信任。农村的“厕所 革命”看似是一项小工程，实则是一项关系民生向背的重要基础工程，是一项将农村固有的小农 文明带入现代化变革中的重要民生工程，其口号就是“小厕所、大民生”。但实际上，J乡很多农 户并没有真切地感受到这一政策带来的人居环境的改善和生活品质的提升，反而觉得是“不必 要的麻烦”，认为这项政策是在“瞎折腾”或又是在搞“拍照工程”，政府公信力受损严重。

四、“漏斗”分析框架下政策执行“最后一公里”问题的形成机理

（一）乡党委引领能力不足导致政策执行悬浮

1.基础薄弱：引领效能不足。中国乡镇的权力结构由党委领导，这是基层政治的基本特征。 长期以来，J 乡党委班子结构不够合理，年龄普遍偏大。党委班子的老龄化问题和文化程度限 制，使得党委的先锋引领作用难以发挥。 在 2019 年 8 月，J 乡根据上级具体的任务安排成立了“J 乡农村厕所革命小分队”。 同时，为实时追踪厕所革命，J乡专门成立了“农村厕所革命小分队”微信工作群，每周至少要在 群里发布一次工作动态和进展总结。但事实上，乡党委作为“领头雁”的相应作为，在后期推行 中并没有很好的显现。

2.拿来主义：政策执行悬浮。乡党委在引领农村厕所革命推进时，思维认识存在偏差，奉行 “拿来主义”，机械复制政策文本。在J乡推行厕所革命的两个月内，乡党委牵头召开了十余次大 大小小的有关会议，却主要停留在召开会议的行为意义上。如在“J乡2019年农村厕所革命实施 方案推进会”中，制定了J乡进一步推进厕所革命的具体方案，但是该实施方案与网络上南方某 某镇厕所革命的实施方案高度相似，只置换了名称和日期，将“某某镇”换成“J乡”，这种忽视当 地实际情况制定的方案很难有效推行。

（二）压力型体制下政绩竞争效应导致乡政府被动应付

1.常规的科层行政约束：必须执行。中国各级政府间关系和政府治理的特征体现出很强的 “行政发包制”特点。[19] 其核心是上一层级政府对下一层级政府具备极强的行政约束，下级政府 必须对上级政府的发包任务负责。中央将政策的目标任务“发包”给各地方政府，下级政府往往 只能选择执行、没有谈判的权力。

2018年2月《农村人居环境整治三年行动方案》通过，“厕所革命”上升至国家层面。此后农 村厕所革命工作又得到进一步重视，中央通过政策、文件以及讲话等形式，积极进行顶层设计， 高位推动农村厕所革命工作。同时，S省D县及其乡镇政府也在积极制定各级有关农村“厕所革 命”的具体工作规划安排。2019年6月19日，《S省农村“厕所革命”专项行动方案》发布。紧接着S市人民政府转发了中央以及S省有关农村厕所革命政策文件4个；8月，《D县农村“厕所革命” 专项行动方案》相应提出了更具体的目标任务和行动方案。面对自上而下的政策文件逐级下 发，这一民生工程带有了极强的政治性，处于末梢的乡政府承担的任务最重，责任最大，甚至成 为农村厕所革命的单一治理主体，面对这一民生任务、政治任务，J乡政府必须选择执行。

2.晋升锦标赛的竞争压力：层层加码。任务下达过程中，压力也随之传导，表现出“晋升锦 标赛”的竞争逻辑。在农村厕所革命工作中具体表现为：地方政府都会积极配合行动以竞争获 胜，赢得晋升或是奖励，至少不会因此而被责罚。但是在这种压力型体制下政绩竞争效应的推 动中，各级政府“积极”配合行动也有其“另一面”。 “在晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标，而不重视那些不在考核范围或 者不易测度的指标。”[20] 在农村厕所革命中，“能够被考核的指标”就是厕所革命的数量即卫生厕 所普及率的完成情况，而“不易测度”的是卫生厕所使用的便捷度、舒适感等质量效果。因而，在 农村厕所革命中会更注重对数量的追求，而容易轻视质量问题。这样导致的结果就是：各级政 府的“层层加码”，尤其是对完成数量的要求，越是下级政府卫生厕所完成的普及率定得越高。

2019年1月中央提出“地处偏远、经济欠发达等地区，卫生厕所普及率逐步提高”。同年6月，S省确定目标任务是“到2020年力争全省农村卫生厕所普及率达到55%左右”。D县在8月提出 了更严格要求，即“2019年 10月底完成示范村厕所改造任务，2020年底全县卫生农村厕所普及 率达到 85% 以上”，再具体到各个村庄，即 J乡两个率先示范村 D 村和 S村，厕所改造计划任务 数均在90%左右。可以看出，与国家层面以及省级层面的规划相比，不仅时间提前了，所要求完 成的数量也相应提高了。J 乡的这种做法，一方面是为了“不落后”而自我施加压力，希望高标 准、严要求完成上级的任务，取得满意的工作成效。另一方面是希望能在考核以及晋升中有所 帮助，至少不会因此被问责或惩罚。 在与其他乡镇看齐之下，各乡镇还“竞争比”，致力于不能让本乡镇落后。这也引发了操之过急的“数据式”改造、大包大揽等行为，只完成数量、不保证质量；只建设、不管理；只急于求 成、不动员农户，结果造成执行过程中问题较多。

3. 干部工作作风不实：得过且过。习近平总书记强调，没有理想信念，理想信念不坚定，精 神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。 一些地方政府在执行政策时，出现“漏斗”式执行,根本原 因就在于某些干部为人民服务的宗旨还落实不到位，在面对复杂问题、面对“硬骨头”时，缺乏义 无反顾的斗争精神和为解决农民实际问题、实事求是开展调查研究、将政策落地的原则性与工 作方法的灵活性综合运用的能力和魄力。 一是宗旨意识不够,缺乏群众观念和群众感情。推动某些干部积极行动的根源是对“官”的 追求，而非对“民”的服务。这样“官本位”的思想，造成政绩观、权力观的扭曲，使得某些干部脱 离群众，脱离实际应付差事，亦或是心存侥幸少有顾忌。尤其在面对不同村民的不同需求，某些 干部并不放在心上，却把主要精力放在政绩工程打造上。二是满足于既有的知识水平和自身能 力，放松自己对学习对进步的要求。某些干部自认为不学习不进步，以过去积累的自身经验也 完全可以做决策和安排，尤其不重视农民的意见和建议。在J乡厕所革命中表现尤为突出，把厕 所革命等同于以往的厕所改造，亦或是直接把厕所革命等同于安装一个卫生厕所。这样做出的 工作安排必然表面化、不具有彻底性。 “上面千条线，下面一根针。”厕所革命的“最后一公里”在基层，而基层恰恰是各种矛盾和问 题相对集中的地方。压力型体制下，压力以多种形式在各级政府内部进行纵向和横向的传导， 乡政府由此承担来自上级政府的任务压力、考核压力和问责压力等等，再加上其官本位思想浓 厚，宗旨意识淡漠，理想信念滑坡，促使其抓紧执行政策的同时却也走上了敷衍、模糊、僵化的执 行之路，与政策初衷背道而驰。

（三）双重角色的不平衡导致村干部“顾此失彼”

1.期待差异：双重角色的冲突性。村两委干部有着特殊的双重角色，一边是国家政府的代 理人，一边是村庄的当家人。而不同的角色承担的期待与责任也不同。在J乡厕所革命推进中，由 于乡政府与村民对村干部的期待存在较大差异，因而村干部的双重角色经常会产生矛盾冲突。 一是在J乡推行厕所革命前期，乡政府与村民出现理念的冲突。J乡政府期望通过村干部进 入村庄，压实村干部的责任，要求就是“能改的都改了”，可以尽快顺利地完成任务；而村民则希 望可以针对性地解决对于厕所革命的顾虑后再开始厕所革命。通俗来讲，就是上级政府急于 改，而村民却不急于改，两者理念的冲突让处于中间的村干部不知所措。二是在推行厕所革命 时资金的压力，又加剧了村干部的难作为。补助资金主要用于购买厕具、施工等前端建设，超出 部分需要村集体先行垫付或者农户自行解决。村民希望村集体可以争取更多的补贴，不愿意自 行再出资金，而乡政府又让村庄村民自行解决，不能影响厕所革命的整体进程。资金的压力使 得村干部上下为难，作用难以发挥。三是在厕所革命完成后，又出现了管理问题。乡政府要求 村干部维护好村庄的秩序，“不要出什么乱子，内部好好解决”，最终看到“漂亮的数据”，至于村 民能用不用、好不好用并不那么重要。而村干部长期生活在农村中，与村民朝夕相处，必须要关心 村民的使用情况。在村民使用卫生厕所遇到问题时，第一时间就是找村干部反映，也只能找村干 部，希望村干部解决实际问题。因而乡政府的不管不顾、村民的不断反映，又让村干部难以招架。 可以看出，无论在厕所革命进行的前期、中期、后期，乡政府与村民对村干部的期待都不一 致，期待差异贯穿厕所革命的始终。面对这种情形，村干部受自身能力限制，转而会采取两头应付 和顾此失彼的态度行为，这又加大了农村厕所革命政策在“最后一公里”的执行难度和落实效果。

2.选择偏差：代理人角色的偏重性。村干部在处理上级与村庄的关系时，受到乡政府权威 的影响，以及经济利益的制约，往往会选择“对上负责”，“要让上面满意”，从而形成了一种对代

理人角色的偏重。这种现象可能会导致政策执行中的选择性偏差，从而忽视民意。 村两委干部的积极作为，总会有某些因素的驱动，比如基层政府的驱动、经济利益的驱动、 社会关系的驱动、服务民众的驱动等等，就 J乡厕所革命示范村 S村和 D 村的村两委干部而言， 更多是基层政府的驱动和经济利益的驱动。S村和D村党支部书记、主任都是一肩挑，是在乡政 府的认可支持下，被推荐成为候选人，然后由村民和村党员选举上任的。加之两村“几乎没什么 集体收入”，只能是单纯依靠地方政府的补贴用于村庄基本的开销以及村干部的工资，用S村和D村干部的话来说就是“都得问乡里边要”。因而，一方面是“权力”的认可和委托。另一面又是 经济利益的束缚，乡政府对 S村和 D 村的当家人就有了一种“天然的控制”，而村干部对乡政府 又有一种强烈的依赖。与乡政府对村干部的重压重责相比较来说，村民对村干部既没有权力的 威严，也没有利益的驱动，因而对于村干部来讲，村民对其压力和责任较轻，甚至作为村庄“当家 人”的角色，还需要依靠“代理人”的角色来发挥作用，由此S村和D村村干部更多地表现出偏向 乡政府，配合J乡积极完成厕所革命任务，有时应对更上级的检查还形成上下共通一起应付和隐 瞒的局面，以期得到更多“倾斜”的照顾，但是却易忽视村民的真实感受和真实需求，更无法调动 村民参与的积极性和主动性。

3.有心无力：当家人角色的无助感。村干部不仅要面对乡政府的重压重责，还要面对村庄 下滑的经济发展和流失的村民，再加之缺乏村庄发展的规划思路，而使得村干部在推行厕所革 命这一项目既需要一定的经济支持、也需要村民积极配合的工程时，常常是有心无力，难以发挥 当家人的作用。 虽然 S 村和 D 村没有进入贫困村队列，但是由于难以找到出路，近几年发展也开始下滑。 截至 2019年底，S村辖区有 326户，943人，人口流失接近一半，农民人均收入 5260元，农地耕种 抛荒，村庄房屋大量闲置。学校教育方面，村民都说：“有条件出去上学的都出去了，没办法的就 在村里上，混混日子，长长身体。”S村是J乡发展的缩影，D村以及其他村也大致如此。文件指出 “5年内拟调整的空心村和撤并衰退村庄、地质条件恶劣村、严重缺水村等不列入改造计划”，虽 然 S村和 D 村根据目前村庄的情况以及对比 J乡其他的一些村庄来看，尚不在空心村或撤并村 行列，但依旧在改造的计划之内。村庄的下滑式发展带来的是村庄发展的物质基础、人力的薄 弱。因此，村干部有心而无力，加之上级政府不能拒绝的任务，在推行厕所革命中常常会选择 “睁一只眼闭一只眼”。

（四）农民主体性缺失导致其需求未真正满足

1.落后思想局限和表达渠道缺乏。农村厕所革命的成功与否，关键在于农民的理解、认同、 支持与参与，衡量标准是农民的满意度。村民的实际参与需要贯穿厕所革命工作的始终。而 J乡农民落后思想的局限以及表达渠道的缺乏，导致其使用意愿和表达需求难以满足。 首先是传统思想的局限，造成农民对政策的不理解。厕所问题在当地农民心里从未被重视 过，大部分村民依然是比较传统的想法，如“补贴改造的资金不如直接发给我们”“厕所不需要这 么讲究”“好好的肥料浪费了”“马桶只适合城里”“不实用”等等，认为目前的状况不值得大动干 戈地去改造。农民无法理解为何有此政策，再加之农民长久以来形成的短视思维、落后思想，导 致不配合、不支持政策执行的消极行为。 其次是表达渠道的缺乏，农民回应性减弱。农村厕所革命是中央以专项资金的形式投入各 个农村中，这种资源下乡形式带有较强的自上而下特征，虽然可以专款专用，但也因为灵活性不 足而容易忽略自下而上的互动与反馈，造成农民正规表达渠道的缺失。相对来说，基层政府掌 握着分配资金的优势和较为强势的话语权，而农民作为被实施对象，处于一个较为弱势的地位， 缺乏话语权。如J乡农民对自家新厕所安装的位置、厕房的大小等方面从未提过自己的要求，只 是简单被动地接受政府的安排和统一安装。这也促使农民形成了“等要靠”的思想，村民认为 “这都是他们应该干的，不用我们管，而且我们说了也不算”，也更不愿意为村庄公共建设承担相 应责任。最终在J乡形成了一种“中央下拨的资源越多，基层政府越重视，农民越不主动积极”的 恶性循环，导致厕所难以进村或一进村就发生变形。

2.基础设施不完善与管护机制不健全。厕所革命的完成需要三分建七分管，三分建是相关 配套设施的完善，七分管是长效管护机制的建立。而在J乡厕所革命中却是一分建三分管，先建 工程，配套机制却难以跟进，直接导致厕所不好用、农民不能用。 第一是供水、排污等相关基础设施不完善。虽然示范村S村和D村推行的通风改良卫生厕 所是节水型，但是仍经常需要一定量的水进行冲洗，而两村是集中时间统一供水，村民还需要专 门储蓄厕所用水；且两村没有相应的粪污排放管道，粪污留在化粪池里，抽粪车经常不能及时处 理，厕所口径较小农民又不能自行处理，因而对卫生厕所的使用越来越少。不仅如此，除了抽粪 难，还有抽粪贵的问题，抽粪车一次需要20至50元不等，加之3个月左右就需要清理1次，对于 人均年收入不足5000元的农民来说，也是不小的开销。 第二是管护方面，缺乏长效的跟踪、管理和服务机制。厕所改造完成后两村迟迟没有建立 起长效运行的机制，J乡政府虽然有单独挂牌农村厕改服务站，但是服务站无运行依托单位，也 没有固定的工作人员以及联系方式，建好后就长期闲置。两村也没有具体的管护资金、管护人 员，只有副村主任挂名公益性岗位作保障。同时两村没有配套建设无害化的处理设施，无法对 粪污进行有效的处理，更无法实现资源再利用。

J乡在推进厕所革命中，没有妥善解决供水、排污等基础设施问题，也没有做到有效的后期 跟踪、管理与服务，缺乏长效的管护机制，无法满足群众想用、能用、好用的需求，难以让农民对 厕所改革满意，这也是J乡厕所得不到彻底解决、政策效果难以良好体现的根本原因。

五、结论与讨论

（一）结论

本文以 S省 J乡农村厕所革命政策执行为例，探讨了其在“最后一公里”的失灵及其治理困 境。研究发现：第一，“漏斗”分析框架的建构丰富了政策执行的理论研究。目前对于政策执行 的“最后一公里”，学者们多是从实践的角度展开研究，而缺少理论的分析。本文通过对政策因 果漏斗模型的三次聚焦，构建起了政策执行“最后一公里”的“漏斗”分析框架，为政策执行的偏 差现象提供了一种新的理论视角。第二，政策执行“最后一公里”问题是多重主体“失守”和“缺 位”的结果。直接执行主体的“失守”即乡党委引领能力不足、乡政府的两面派行动、村干部的双 重角色失衡，加之直接目标群体的“缺位”即农民主体性的缺失，四者的非良性互动，使得J乡农 村厕所革命政策在执行过程出现了“末梢漏斗”效应，政策效果偏离了政策初衷，出现了“最后一 公里”的困境（如图3所示）。第三，政策执行在“最后一公里”失灵，带来了一系列负面后果。首 先增加了政策的时间、资源和后期失效执行成本；其次会激化农民潜在的不满，引发农民怨言， 甚至激发干群矛盾；最后还会导致农民对政府的信任感不断降低和政府公信力受损。

（二）对策

习近平总书记多次强调要“解决好服务群众的‘最后一公里’问题”。这一问题事关民生福 祉，也事关基层治理能力和基层治理水平现代化的实现。因此，解决政策执行“最后一公里”问题是 十分重要且紧迫的现实需求。亟须党组织充分发挥其强有力的领航作用，引领多主体纵横联动、协 同共治，在不同维度上合力推进，才能促使“最后一公里”执行顺畅，保证政策目标如期实现。

纵向上，上级政府、乡镇党委、乡镇政府、村干部以及农民之间实现良性互动，建立以上级政 府为责任主体、乡镇党委为引领主体、乡镇政府为管理主体、村干部为落实主体、农民为受益主 体的“五位一体”农村厕所建管服务体系。上级政府要健全相应的反馈监督机制，才能保证其政 策的初衷不改；乡镇党委要充分发挥龙头引领、协调各方的核心作用；乡镇政府要有准确的判 断，而不盲目执行，以避免形式主义与表面工程，保证政策在农村的有效落地，最重要的是坚持 以人民为中心；村干部要做好当家人，多举措激发农民主体性；而农民也需要主动转变观念，积 极参与其中。上述主体的良好对接，才能真正保证政策执行不走样。 横向上，一方面地方政府各职能部门之间加强协同对接。具体来讲，在政府部门的职能分 工上，任何政策的执行都不是由一个部门所能推进和承担的，而是需要涉及多个部门的协调统 一，如推行厕所革命工作不仅仅需要财政部门、住建部门、卫生环保部门等等，也需要疾控中心、 水务部门、文化旅游部门等多个部门的参与。另一方面需要村干部与普通村民、村级社会组织、 乡贤能人等村庄各主体的积极参与和协调配合，打造乡村治理共同体。总之，宏观层面和微观 层面的横向协同都是必不可少的。

（三）进一步讨论

本文的研究对象聚焦于基层治理场域，更多关注了政策执行“最后一公里”中涉及的直接主 体，而缺乏对更多间接主体之间的互动影响研究，对于其中的复杂因果分析，后续还需要继续深 入探讨。此外每个地方的经济、文化以及社会环境等等因素各不相同，也影响着政策执行的落 地效果，而这些因素如何更好地融入“漏斗”分析框架中，以更全面综合地探讨其中的因果关系， 也需要进一步研究。