摘　 要：耕地非粮化整治不是从新农业到旧农业的转型过程，而是农业农村现代化中不可忽 视的关键环节。 以 Ｗ 村为例，本文讨论行政发包何以成为非粮化整治的组织逻辑，包括网格化 的权力分配、柔性的政策传播方式、弹性的补贴激励措施以及引进农业社会化服务的基层智慧。尽管整治效果显著，但研究发现发包存在实践限度，集中表现为造成去小农化、改变“国家—农民 关系”、短期内的奖补措施弱化政策执行的长期效果、再造了乡村的公共空间、集体经济组织决策 丧失活力。 研究认为，耕地非粮化整治需要与其他农业农村政策有效衔接，要兼顾耕地保护的数 量安全和质量安全，坚持发挥农民在耕地保护和粮食生产中的主体地位，政府应当鼓励但有限度 地依靠新型农业经营主体，明确基层政府与村集体经济组织的责任边界。

关键词：耕地非粮化整治；行政发包；农业现代化；粮食安全

一、问题的提出

近年来，伴随着农业结构调整、区域布局优化， 我国的粮食产量连年丰收。 但部分地区的耕地 “非粮化”倾向———经营主体违法违规破坏永久基 本农田种树挖塘，工商资本大规模流转耕地改种非 粮作物等———严重影响着我们国家未来的粮食安 全。 “谷物基本自给、口粮绝对安全”，《国务院办 公厅关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意 见》等政策文件的出台引起了全社会对于耕地非 粮化和非粮化整治的关注。 针对耕地非粮化的形 成机制，学术界围绕农地经营规模、土地流转、社会 化服务体系、产业政策调整、价格机制、机械化水平 等变量如何导致种植结构调整展开讨论（黄祖辉 等，２０２２；杨宗耀，２０２０；马俊凯等，２０２３；钱龙等， ２０１８；刘长全等，２０２２；赵晓峰等，２０２１；曾雅婷等， ２０１８；刘航等，２０２０）。 值得关注的是，耕地的非粮 化以及后续的整治行动不仅是对种植结构的技术 性改变，作物结构调整也会给农村社会带来隐性变 革。 我们应当关注国家政治逻辑与农民经济逻辑、 非粮化整治与农民市场化之间的张力（ 阮海波， ２０２２；王丽惠等，２０２１；马俊凯等，２０２３），同时更应 当从总体上把握政府政策传导、集体经济组织动 员、农民行动之间的组织关联，改变对非粮化整治 碎片化的逻辑认知，才能更好地把握 ２０２２ 年《中共 中央 国务院关于做好 ２０２２ 年全面推进乡村振兴 重点工作的意见》中提出的稳住农业基本盘，强调 牢牢守住保障国家粮食安全的底线，全力抓好粮食 生产和重要农产品供给的政策目标。 不同于从“旧农业”到“新农业”的产业升级， 耕地非粮整治是从高附加值农业向传统大田农业 的转变。 从产业转型的角度，当前学术界缺乏对耕 地非粮化整治的组织基础、经验实践以及相关阻却 因素整体性地提炼与阐释。 本文基于 ２０２１ 年 ６ 月 至 ２０２２ 年 ４ 月对 Ｊ 市 Ｃ 镇 Ｗ 村长时期的驻村观 察，聚焦耕地非粮化整治“动员—腾退—复种—监 督”全过程，通过“片面而深入” 的研究，讨论耕地 非粮化整治的组织逻辑以及自上而下的政策何以 影响农业农村的结构变迁。

二、耕地非粮化整治的 Ｗ 村叙事

　 　 Ｗ 村位于浙江省 Ｊ 市 Ｃ 镇，全村总面积 １. ９９ 平方公里，有 ２３ 个村民小组 ５４４ 户，共计 １４５０ 人。 Ｗ 村地处南北高、中部低的浙中丘陵盆地地区中 部，地势相对低平，坐落于起伏和缓的丘陵。 该村 地处亚热带季风气候区，四季分明，年温适中，热 量、雨量丰富，一年可以实现作物两熟至三熟。 该 村共有耕地 １６６９ 亩，涉及整治地块 ７６３ 亩永久性 基本农田。 因其适宜的气候及地貌条件，村内种植 业较为发达，耕地非粮化主要表现为在永久基本农 田上种植多年生苗木、水果等经济作物。 Ｗ 村原本为五个独立村，２０１８ 年 １２ 月 １５ 日， 五村经合村并居正式融合为现在的 Ｗ 村。 ２０２１ 年 ４ 月，按照上级政府指示，Ｃ 镇启动耕地非粮化整 治专项行动，重点整治全镇 ５ 个粮食生产功能 区、２０ 个行政村内非粮化地块。 接到整治任务 后，镇政府将整治目标分解至各村，分派网格员指 导联络村级工作，实现对各村整治工作的总体管 控。 由于村域范围较广，粮食生产功能区连片分 布，Ｗ 村被 Ｃ 镇列为重点治理对象。 依照前期规 划，到 ２０２２ 年 ５ 月底该村需要完成 ５７３. ０１ 亩的整 治目标，即对粮食生产功能区内种植的非粮作物进 行统一清理并改种粮食作物。

根据上级安排，村里需要协调农户清除承包地 内的经济作物以方便后续种植粮食作物。 从粮食 生产功能区的规划来看，Ｗ 村的布局相对碎片，且 在各自然村分布不均衡，主要集中于三个自然村， 部分农户反制情绪较大，一方面，多年生经济作物 的农业设施规模较大，相应设备资产专用性高，改 变种植结构会给农民造成损失。 另一方面，苗木、 水果还未进入生长盛期，清退工作极大地影响了农 户的年终收成。 考虑到 Ｗ 村的特殊情况，在积极 做好情感沟通工作的同时，镇政府联合村两委设定 了阶梯式的补贴分发机制，以激发农户积极性、减 少农民损失为目的，越早将土地腾退出来的农民可 以得到越多的补贴。 此外，Ｗ 村村两委还成立了 农户动员专班，面向不同规模的农户讲解耕地非粮 化整治工作的重要意义，动员他们积极清理土地以 申请获得奖励补贴，并邀请党员充分发挥带头作 用。 “动员＋梯层补贴”机制成效显著，部分农户能 够积极配合完成腾退工作，个别小规模种植户在村 干部的持续协调下也承诺节点前完成清理工作。 除采取动员、腾退机制以外，Ｗ 村还充分利用农业 社会化服务并建立了“人防＋技防”的监督管理模 式，对后续的复种以及耕地非粮化整治政策的可持 续执行起到了重要作用。

三、行政发包：耕地非粮化整治的组织逻辑

　 　 国内关于行政发包的讨论源于对官员激励与 政府治理结构的理解。 周黎安在此基础上，对“行 政发包制” 的概念、特征做了详尽阐释用以解释 “集权—分权悖论” （周黎安等，２００４，２００７，２００８， ２０１１，２０１４）。 耕地非粮化整治虽然在效果上是农 业种植结构的调整，但推动农业转型的组织逻辑实 际上是科层结构及贯穿其间的行政发包行为，包含 了不同层级政府间的内部发包行为，以及基层政府 与农村集体之间的外部发包行为。 周黎安的研究 为解释行政发包的全过程提供了较好的思想模型， 框架上主要有 “行政权的分配” “经济激励” 以及 “内部考核与控制”三个内容。 在耕地非粮化整治 的内部发包中，行政权的分配表现为发包方与承包 方的权力分配，即上级政府对下级政府就地块清 理、作物种植的控制、检查、指导和审批权，以及下 级政府在管辖区域内的自由裁量权。 经济激励表 现为上下级政府间的财政转移支付以及下级政府对耕地非粮化整治财政经费的高度依赖。 耕地非 粮化整治的内部控制以结果为导向，上级对下级政 府的考评以“结果论英雄”，耕地非粮化整治也体 现出较强的人格化责任分担，按照《中共中央国务 院关于做好 ２０２２ 年全面推进乡村振兴重点工作的 意见》的政策部署，实施粮食安全、耕地保护党政 同责。 作为浙中地区“经改粮”的典型乡村，Ｗ 村 在承接政府任务的过程中丰富了“行政内包”的传 统，创造了“行政外包”的发明。

所谓“行政外包”是国家将一些地区性公共事 务或影响统治安危的事务“外包”给政府科层体制 之外的社会组织。 行政外包的“行政性”代表了政 府对于“体制外”承包主体必要的行政监督和社会 控制，也包括了对承包主体的资格认定、身份的 “官方化”和特殊化（周黎安，２０２２）。 基层政府与 农村集体经济组织之间形成了行政外部发包关系。 权力分配上，村集体在政策传递、耕地整治、粮食种 植与效果验收中形成的承上启下机制为守住农业 基本盘、实现“藏粮于地”的政策目标，构建了扎实 的社会网络。 在激励措施方面，政策激励和补贴激 励成为推动耕地非粮化整治的主要动力，相关政策 赋予耕地非粮化整治的合法性，鼓励农民从大局出 发，从粮食安全出发，在国家管理逻辑和农民经济 逻辑之间做出取舍。 补贴激励体现了耕地非粮化 整治政策中对于农民主体性的充分考虑，与政策激 励之间互为因果。 在内部考核方面，以结果为导向 的目标设定使得村集体更加偏爱规模主体以使其 成为土地清理与作物种植的代理人（ 龚为纲等， ２０１６）。 本文从四个方面展开 Ｗ 村耕地非粮化整 治中行政发包的组织逻辑分析。

（一）网格化：耕地非粮化整治的权力分配

整个耕地非粮化整治过程是由正式与非正式 的权力结构联动形成。 所谓正式结构是自上而下 的自然资源、农业农村等政府行政管理部门构成的 科层制业缘组织；非正式结构是以村两委为核心、 按照领导力量从强到弱、社会关系亲疏远近形成的 地缘、亲缘组织结构。 值得关注的是，乡土社会关 系在耕地非粮化的形塑过程中起着重要作用。 尤 其是在农地流转中，“差序格局” 概念区分了农地 交易对象，农地租金具有明显的圈层特征，一旦熟 人间与非熟人间交易的租金出现趋同，农地流转差 序格局的撕裂可能持续加大耕地非粮化的压力 （仇童伟等，２０２２）。 因此，在耕地非粮化治理过程 中要关注对乡村非正式结构的理解和应用，降低行 政结构嵌入乡村治理的交易成本，注重非正式结构 在政策传导、农户动员、补贴发放、矛盾调处中的角 色与功能。 Ｗ 村耕地非粮化整治的网格化权力配置主要 应用在事前整治与事后监督两个场景。 在事前整 治中，以全镇镇北、镇东、镇西、镇南四个网络为基 础，每个网格派出一名基层农业农村工作人员担任 网格长，网格长负责联络各村网格指导员。 Ｗ 村 地处镇南网格，由村书记担任指导员，在多次学习 相关整治政策后，书记召集村两委、党员代表、村民 代表等精英群体参加会议，部署了 Ｗ 村耕地非粮 化整治工作目标与分工安排，再由村中精英 “地推 式”地向农民普及耕地非粮化整治的政策意涵，农 民之间口口相传，尽管存在着国家要粮的政治逻辑 与农民要钱的经济逻辑难以耦合的张力（阮海波， ２０２２），但在村庄里的“老人”“前任书记、主任”“党 员代表”的积极协调和劝说下，一部分前期“有想 法”的村民也开始逐渐转变观念，将国家的“粮食 安全观”转化为自身的“粮食责任观”。 乡村中的 非正式组织有效地推动政策传递，开展社会动员， 完成了耕地非粮化整治政策实施的 “ 最后一公 里”。 在事后监督方面，镇综治办牵头依托浙政钉 中的耕地智保场景应用平台对辖区内的耕地非粮 化整治情况进行实时跟踪，形成了“人防＋技防”模 式。 如图 １ 所示，所谓“人防” 是指依托智保场景 应用平台，在村内形成明确的耕地非粮化整治巡查 结构。 该结构由两部分组成，其一是预警机制，村 书记担任田长每月（ 其他村干部担任巡查员每 周）定期巡查，通过上传打卡定位，完成人防预警 工作。 另一部分是处置机制，当人防检查出现问题 或者平台预警时∗，田长指挥巡查员接受预警核查 任务，导航问题定位，去现场巡查，制止农民违规行 为，拍照上传，直至完成整治状态后解除预警状态。 这套“人防＋技防”的监督机制在实践中起到了重 要作用，据 Ｗ 村村书记介绍，这套系统能有效地缓 解农民的“ 作弊行为”，保障了整治工作的顺利 完成。

　 　 实践中，网格化串联了正式与非正式的组织结 构，打破了纯粹地缘、亲缘、业缘的单一边界，在基 层社会治理中发挥着重要作用。 有学者认为，乡村 网格治理能够兼顾理性治理与情感治理，实现居民 参与热情的调动、乡村社会秩序的维护、情感互动 氛围的营造、社会资源供给的丰富（刘伟等，２０２２；李佳莹等，２０２２）。 在此次 Ｗ 村非粮化整治过程 中，网格化管理覆盖了动员、腾退、复种、检查全过 程，这种复合结构成为耕地非粮化整治的组织 基础。

（二）柔性治理：耕地非粮化整治的政策传播

耕地非粮化整治的实质是稳定耕地数量，其政 策核心是以保障粮食可持续供给为目标的议题设 定与工具选择。 耕地非粮化整治政策是提高粮食 体系韧性、保障“耕地耕用”专项性政策，同其他复 合性的农业政策相比，整治政策的注意力分配 （Ｍａｒｃｈ，１９８９） 是清晰而简单的（ 斯科特，２０１９）。

在丰富多彩的基层实践过程中，耕地非粮化整治政 策因时、因地呈现出截然不同的政策执行效果，一 些地方基于长期的组织内部结构性原因或者地块 分散、机械化程度落后等其他因素，整治政策出现 执行梗阻；一些地方敢于打破传统，体制机制不断 创新，为耕地非粮化整治工作提供了基层经验与智 慧。 Ｃ 镇在全面评估辖区状况基础之上，形式上并 未针对市里的《通告》 做出过多的细化规定，更多 地采 用 柔 性 治 理 的 方 式 （ Ｗｕ 等， ２０２０； Ｈｅ 等， ２０１１），通过往返于“基层政府—村两委—农户”的 指导活动推动政策的传播以实现治理有效。 在访 谈过程中，一名 Ｃ 镇政府主管工作人员表示当前的 耕地非粮化整治行动存在诸多的不确定性———国 家政策的不确定性、农民意愿的不确定性、整治成 效的不确定性———在工作开展过程中不适宜通过 “一刀切式” 的行动方案实现整治的政策目标。 “我们要以保障农民利益为出发点，尽量协调村两 委和其他生产经营者，鼓励大户发挥示范带头作 用，指导村两委对农户开展工作，保障土地流转、土 地托管顺利进行，建立健全相关的粮食生产、收购、消费体系，保障种质资源、农业投入品安全”。

在 Ｃ 镇，中央政策的传播表现为地方政策的落 实以及地方官员、村两委班子成员、不同类型生产 者的现实互动。 与以往的“刚性治理” 不同，地方 政策的“设定—检查—评估—问责”模式被现实的 “游说”“指导”“示范”等柔性治理模式所取代。 尽 管后者的交易成本显著增加，但是“父母官下村” “村书记家访”等系列行动可以让农户更加充分地 理解政策内涵，从大局出发，主动化解与土地经营 权人的矛盾纠纷，从根本上减少因种植结构调整给 乡土社会带来的负外部性效果。

（三）弹性激励：耕地非粮化整治的补贴模式

财政补贴是一项重要的行政化推进手段，也是 行政外包中重要的动力机制。 在 Ｃ 镇的耕地非粮 化整治过程中，财政补贴可以类型化为过程性补贴 和绩效性补贴。 过程性补贴包括激励农户及其他 规模主体在村两委指导下开展动员、腾退、复种等 活动，以及对由此造成的损失进行补偿。 绩效型补 贴是以结果为导向，以腾退效果和复种后所得粮食 产量为对象的资金奖补。 Ｃ 镇灵活运用不同的补 贴机制，在耕地非粮化整治的过程与效果上均起到 了较好的作用。 Ｗ 村村域面积广、种植主体差异较大、种植地 块面积不均，经区、镇、村合议采用“三步走”灵活、高效地使用财政补贴。 首先，原种植苗木及多年生 经济作物地块，村里包干统筹使用 ９０００ 元／ 亩的整 治经费，其中 ６０００ ／ 亩包干经费直接拨付到村集 体，由村里安排发放，余下的 ３０００ 元／ 亩经区里验 收合格后再行拨付。 其次，按照清理腾退的进度，镇里设计了梯层补贴模式，２０２１ 年 ４ 月 ２５ 日前完成清理工作的，农民可以获得 ４０００ 元／ 亩的奖励，４ 月 ２６ 日至 １２ 月 ３０ 日期间内完成 清理工作的农户可以获得 ２０００ 元／ 亩的奖励，１２ 月 ３１ 日以后完成清理工作的农户将不会获得额外 奖励。 第三，在补种方面，积极配合耕地非粮化整 治工作的农户，还可以拿到额外的补贴。 根据《Ｃ镇粮食生产功能区“非粮化”整治专项政策》，经验 收，在被抛荒一年以上地块上，种植水稻的农户可 以获得 ３０００ 元／ 亩的补贴，种植旱粮的可以拿到 １０００ 元／ 亩的补贴。 农民和资本主义企业一样，无 论是在市场领域还是在政治社会中，都是追求趋利 避害、利益最大化理性经纪人（ Ｐｏｐｋｉｎ，１９７９；舒尔 茨，１９９９）。 分阶段补偿与弹性补偿两大机制的建 立增加了农户的边际收益，越早完成腾退工作的农 户以及积极参与粮食种植的农户收益越大；在竞争 氛围和末位淘汰的规则影响之下，耕地非粮化整治 无形中演化为“锦标赛” 竞争，提高了整治政策的 执行效率，完成既定的整治数量目标。

　 　 （四）外部再发包：引进农业社会化服务的基 层智慧

除了种植结构的改变，耕地非粮化整治还意味 着对于劳动力和土地、种子、水等自然资源的协调 与统筹。 在基层政府与村两委的协同下，Ｗ 村完 成了农户动员和经济作物腾退工作，大量地块整装 待耕，急需新技术、新机械、新人员，提高复种效率。

在经营主体的选择上，经过几轮的商讨，村两委班 子一致同意引进新型农业经营主体———Ｇ 农场。 与本地经营户相比，Ｇ 农场的优点在于农场拥有职 业化与专业化农机手和农机，农场场主在土地整 理、复耕方面拥有成熟经验。 此前 Ｗ 村耕地承包 到户，地块分散碎片化，地力不均，地势高低不平， Ｇ 农场的介入可以通过旋耕机切碎埋在地表以下 的根茬，恢复土壤耕层结构，平整地面。 经过试用，村集体决定以 ８００ ／ 亩的价格与 Ｇ农场签订五年的委托协议，合同期间，由 Ｇ 农场为 Ｗ 村开展农业社会化服务承担地块整治、复种、收 粮、卖粮工作，卖粮收益再由村集体返给土地承包 户。 公平起见，也是为了鼓励 Ｇ 农场能够长期与 村里合作，村集体决定将村里 １６９. ７ 亩连片土地交 由 Ｇ 农场打理，第一年免收 Ｇ 农场租金，Ｇ 农场对 于土地的整理也不收取相关费用。 并且针对区委 办配套出台的《粮食生产“十条”奖励政策》 （简称 《粮“十条”》），Ｇ 农场可以在村两委的帮助下获得 额外种植奖励。

综上，行政内包和外包共同构成了耕地非粮化 整治的组织逻辑，也即国家官僚体制和国家－社会 关系共同组建的一体两面（周黎安，２０１４，２０１６）。 耕地非粮化整治，不仅应当关注内外有别，理解官 僚体制中行政晋升序列和品秩待遇对整治效果的 影响，辨别外包中资源筹集权力、社会动员责任以 及乡村集体经济组织的自由裁量权对整治完成方 式的影响（周黎安，２０２２）。 同时，也要关注内外联 结，关注不同的组织逻辑、行动机制、治理制度之间 的耦合路径与成本。

四、发包的限度：种植结构调整中的新隐忧

　 　 行政发包制的总体特征是组织内部的层层发 包关系，类似于科层制内部引入“包干”的因素（周 黎安，２０２２）。 在组织内部，资源、要素可以通过发 包的方式有效地传递、配置减少市场机制中各主体 互动的交易成本，同时行政发包也会对其环境场域 带来负外部性，不仅仅在内包与外包的衔接上形成 了交易成本，资源、要素配置体系的改变使得社会 结构发生了隐性的变革。

（一）整治政策造成“去小农化”，改变了“国 家—农民”关系

上文谈到，经济激励是行政发包制中关键因 子，耕地非粮化整治的全面开展高度依赖财政补 贴。 从政策的执行效果上看，《粮“十条”》固然较 好地动员农户开展耕地非粮化整治，调动农民复种 积极性，但该政策的“准入门槛” 也屏蔽了小规模 经营主体，使得规模经营主体成为政策的受益者， 形成了“断崖式效应”。 具体表现在三个方面：首 先，在抛荒地整治补贴基础之上（种水稻的给予 ３０００ 元／ 亩补贴；改种旱粮的补助 １０００ 元／ 亩） 鼓 励土地流转，对承包经营户给予更多奖励。 对流转 ５ 亩以上地块，改种不少于一季种植粮食的，给予 每年流转租金 ２００ 元／ 亩补助；复种且至少一季种 植水稻的，流转租金补助 ３００ 元／ 亩；种植两季水稻 的补助 ４００ 元／ 亩。 其次，对规模种植主体及其补 种、复种行为奖励。 对种植 ２０ 亩以上的旱粮大户 补助 ２５０ 元／ 亩，对 ５０ 亩以上旱粮基地补助 １. ５ 万 元／ 个（市补 １ 万元／ 个，区配套 ０. ５ 万元／ 个）。 对 全年连片复种面积 ５０ 亩（含）以上的早稻补助 ８００ 元／ 亩，单晚或晚稻补种 ５００ 元／ 亩，小麦补助 ５００元／ 亩。 最后，其他奖补措施。 针对区优秀种粮大 户，设立一等奖 １ 名，奖金 ８ 万元；二等奖 ２ 名，奖 金 ５ 万元；三等奖 ３ 名，奖金 ２ 万元；优秀奖 １０ 名，奖金 １ 万元。 针对从农信社和储蓄银行贷款的种 粮大户，从事粮食生产的家庭农场及农民专业合作 社，给予 ３％的贷款利息补助。 综上，耕地非粮化整治不仅改变了农业的种植 结构，同时该项政策也切实影响着乡土社会变迁： 农民分化、农业生产去小农化，国家－农民关系悄 然发生变化。 改革开放以来，中国国家与农民关系 可以划分为三个阶段（贺雪峰，２０１８）：从晚清的国 家向农村攫取资源到人民公社解体后分田到户，国 家与农民关系伴随现代化进程而发生改变。 如今， 国家通过农业政策间接将粮食安全的责任部分交 到规模经营主体手中，部分农民进城打工，尤其是 在倡导城乡融合的背景下，国家角色发生转变，不 再是通过保甲、社仓等系列化的制度设置使农民生 存于乡村的控制体系之下得暴力机器（ 萧公权， ２０１０），农民也不再需要通 过 “ 抗 争” （ 斯 科 特， ２００７；王洪伟，２０１０；徐昕，２００８）的方式表达话语。 国家从管理者变为服务者，农民权利内涵不断丰 富：从获得资源配置的主体权益，到获得市场主体 权益，再到获得自由迁徙权益（孔祥智，２０１８）。 尤 其在城乡融合的背景下，我国东南沿海地区农业转 移人口市民化服务已经形成独特的经验路径。

（二）短期的奖补措施弱化了政策执行的长期 效果

农业政策的可持续效果是一个历史性的结构 问题，政策能否被有效的实施并取得预期成效有赖 于社会结构内部的团结程度与互动机制。 当下，为 了追求“保障粮食安全”“稳定农业基本盘”的政策效果而开展的系列整治行动间接地、反向地影响着 农业农村的治理格局。 为保障粮食的可持续生产，为种植者提供必要的资金奖补为目标， 《 粮 “ 十 条”》中强调：“上级资金不足的，由区财政补齐；上 级补助资金有结余的，同步提高补助标准。”如此， “重赏之下必有勇夫”，耕地非粮化整治动员及治 理工作事半功倍，但经调研认为，“应急性”的制度 安排会减损公共政策的可持续执行，具体集中在两 个方面：第一，政策执行使得农业的种植结构发生 变化。 耕地非粮化整治改变了民间传统间套作、轮 作方式，对于粮食这类大田作物来讲，单一面积种 植比不同作物间套作存在更大病虫害流行的风险， 若纯粹追求粮食产量，重茬种植病害会更加严重。 詹姆斯·斯科特（２０１９）在《国家的视角》中讨论了 国家干预林木种植所产生的危害，以实用为目的单 一性栽种云杉不仅会对地方生态造成严重破坏，而 且使得云杉对病虫害的抗性降低。 倘若因政策调 整导致小麦生长关键期与条锈病发病期重合，或者 因没有采取合理的间套作、轮作方式使得小麦产量 遭受影响，那么政策执行效果将大打折扣。 第二，政策执行使得种植者结构发生变化。 规模经营主 体、农业社会化服务的组织固然有助于实现短期内 的粮食增收，但倘若国家财政支持力度降低，地方 政府无力负担奖补措施，这部分群体会在市场机制 的调节下另寻它路。 因此，笔者认为当前的耕地非 粮化整治激励策略不是在培养种粮主体而是在扼 杀潜在的、可持续的种植专业户。

（三）整治政策再造了乡村的生产、生活空间

祖田修（２００２）在《农学原论》中进一步解释了 空间不是被赋予的，而是在互动中形成的，农业农 村的现代化要实现“农业的经济价值、生态价值和 生活价值的三者和谐与均衡”。 政府主导种植结 构调整改变了原有的乡村空间。 这种改变不是基 于乡村规划中的不变，而是由于业态的调整导致生 产主体、生产方式的变化与乡村空间的不变之间所 产生的矛盾。 乡村空间，即包含了农民赖以维系生 计的生活空间，也包括了生产空间。 Ｗ 村引进 Ｇ 农场开展规模种植，由于集体建设用地指标受限， 无法建设仓储仓库，只能暂时将农机停放在公共空 地，有碍村民开展日常文娱活动。 部分农民把土地 流转给村集体后进城打工，人口外流使得乡村略显 冷清。 在笔者所调研的镇域内有一个以“桂花十 里长廊”为特色的生态旅游村，到了桂花盛开的季 节，城市里的市民会以家庭为单位赏花、徒步、野 餐。 耕地非粮化整治后，十里桂花被粮食作物取 代，长廊失去了原有的生活价值，驱车游客败兴而 归。 对于这类三产融合较好的村落，种植结构的调 整既改变了乡村的自身的生活方式，乡村的发展权 也会间接遭受影响。

（四） 整治政策使集体经济组织的决策丧失 活力

《民法典》将农村集体经济组织定性为特别法 人，按照《民法典》中对法人的一般性规定，农村集 体经济组织具有民事权利能力和民事行为能力，可 以在法律的框架下自由开展各类民商事经济活动。 同时《农村土地承包法》第 １７ 条和第 ３７ 条分别赋 予了土地承包权人和经营权人组织开展农业生产 经营并取得收益的权利。 从既有的法律框架出发，

不论是承包权人，还是经营权人抑或是作为所有权 人的集体经济组织，都不具备在耕地上从事粮食生 产的法定义务（任大鹏，２０２２）。 因此从规范到现 实，法律缺位与政策调整之间的矛盾聚焦在村集 体。 为了完成粮食可持续供给的政策目标，村集体 需要把更多的注意力聚焦粮食的可持续生产，村两 委班子成员需要花费更多的时间成本游说生产者 改变生计策略，而不是将更多的注意力放在原有乡 村公共基础设施建设、数字化改革之上。 在法律与 政策的矛盾冲突下，村集体经济组织无法聚焦村本 身以及周围环境的特点开展农业生产决策，集体经 济组织的经济理性受到制约。

五、政策建议与讨论：面向未来的粮食安全策略

　耕地的非粮化整治不仅是技术上对地块种植 类型的调整，通过政策传递，整治活动促进了多主 体间的关联互动，间接地改变着乡村的生产生活格 局。 尽管形式上，耕地非粮化整治是从新农业到旧 农业，从经济作物到大田作物，但其实际上此时的 粮食种植无论是从种植主体还是技术、机械化水平 等要素配置上已经不是改革开放之初大田农业所 能相提并论了。 为此，需要承认的是此时的耕地非 　粮化整治不是农业的退步，而是应对现代性，在农 业现代化过程中遭遇的新问题、新挑战。 因此，针 对种植结构调整出现的新隐忧，应当坚持以实现第 二个百年目标为价值遵循，坚持以中国式农业农村 现代化促进中华民族的伟大复兴，聚焦在当前的耕 地非粮化整治与粮食安全政策衔接。

（一）耕地非粮化整治需要与其他农业农村政 策有效衔接

在未来政策制定和法律修改过程中应当全面 落实“大食物观” 思想，做到制度规范内部的协调 统一。 就当下的政策文本讲，与“非农化”相较，法 律上缺乏对耕地非粮化整治完整的制度叙事。 对 于以治理粮食短缺为核心的政府紧急干预权的界 定、范围，整治的基本原则、程序、监督检查方式、责 任划分以及农民的救济程序缺乏明确的规定。 同 时，耕地非粮化整治政策与部分农业农村政策体系 缺乏统筹机制。 作为粮食安全政策的序曲，耕地非 粮化整治政策需要相对应的“宽口径”，一方面激 活闲置和非粮化的耕地，保障“耕地耕用”；另一方 面需要全面带动广大的农村剩余劳动力，保证粮食 安全政策与共同富裕、乡村振兴、城乡融合、小农户 与现代农业有机衔接等农业农村政策相衔接。

（二）整治政策要兼顾耕地保护的数量安全和 质量安全

根据 ２０１９ 年农业农村部发布的《全国耕地质 量等级情况公报》，全国 ２０. ２３ 亿亩土地按照等级 由高到低依次划分为一至十等，其中评价一至三等 的等地面积为 ６. ３２ 亿亩，占耕地面积的 ３１. ２４％； 评价为四至六等的耕地面积为 ９. ４７ 亿亩，占耕地 面积的 ４６. ８１％；评价为七至十等耕地为 ４. ４４ 亿 亩，占耕地总面积的 ２１. ９５％。 不同地力的耕地适 用范围、用途各不相同，七至十等耕地质量较差，生 产障碍因素突出。 因此，未来以粮食安全为目标的 农业政策应当兼顾耕地数量和质量，耕地非粮化整 治要充分考虑耕地质量提升，通过政策、资金、项目 等方式指引合适的，而非简单的“越大越好” 的规 模主体承担种粮工作，以实现“藏粮于地” 的政策 目标。

（三）坚持发挥农民在耕地保护和粮食生产的 主体地位

《乡村振兴促进法》第 ４ 条规定了全面实施乡 村振兴战略的基本原则，以法律的形式确定了农民 的主体地位。 因此，在耕地非粮化整治抑或未来的 粮食安全政策制定中大国小农的基本国情不能忽 视，“现代小农经济”（黄宗智，２０２１）的力量不容小 觑。 农业农村的现代化是以农业全面升级、农村全 面进步、农民全面发展为前提的，去小农化的粮食 安全政策犹如竭泽而渔。 值得注意的是，我国的农 业现代化不是以追求规模为前提的现代化，政策的 制定者需要全面吸收和理解中国的小农智慧与经 验，让农民在农业生产中实现粮食与空间的再生 产。 因此，在未来的政策制定中要尤为体现对小农 户的激励措施、指标体系建立、验收方式，全面推动 广大的小规模生产者协同参与到粮食生产和社会 治理之中，促进“有为政府”“有效市场”和“自发秩 序”的有机协同（方国柱等，２０２２），形成共建共治 共享的粮食安全治理新格局。

（四）政府应当鼓励但有限度地依靠新型农业 经营主体

新型农业经营主体固然能够强有力地推动耕 地非粮化整治政策实施并提供专业的农业社会化 服务，但从我国的国情与实际出发，以粮食安全为 目标的种植结构调整不可以仅依靠资本的力量，当 农地过度资本化时，耕地价格上涨会促进耕地非粮 化利用（戚渊等，２０２１）。 ２０２１ 年农业农村部颁发 的《关于快速发展农业社会化服务的指导意见》中 明确强调：“健全农业专业化社会化服务体系要发 展多种形式适度规模经营，要以实现小农户与现代 农业有机衔接为目标。 要通过发展农业社会化服 务，将不同类型的现代生产要素导入小农户生产，帮助小农户解决一家一户干不了、干不好、干起来 不划算的问题，最终以服务过程的现代化实现农业 现代化。”因此，政府在未来政策的制定中要充分 回溯农业社会化服务体系建立的初衷，要鼓励、引 导但不能过分依靠新型农业经营主体，要在稳定小 农户生产的前提之下，以服务促生产，在充分尊重 小农户根据资源禀赋和社会环境变化自由选择进 城与返乡权利基础上平衡城乡劳动力（赵晓峰等， ２０２２），让农业社会化服务组织为农民而服务。

（五）明确基层政府与村集体经济组织的责任 边界

在粮食安全保卫战中，对于基层政府要明确行 政干预的边界，在有序推动粮食可持续生产过程 中，尊重农民主体地位，赋权农村集体经济组织，激 发乡村经济活力，对乡村振兴、粮食安全、农民增收 等多重政策目标进行统筹安排。 对于村集体经济 组织来讲，要处理好党的领导、政府指导、村民自治 的逻辑边界。 要强化自身的村民动员能力，充分利 用当地的社会文化网络，有效发挥村集体经济组织 在农业结构调整中对村民的协调、带动作用，针对 生态保护红线、城市建设边界线、耕地保护底线，还 要充分发挥村集体的监督、管理职能。 黄宗智（２０１０）认为由粮食作物种植向特色经 济作物种植的转变是中国正在发生的“隐性农业 革命”，在此过程中，劳动密集型种植的“旧农业” 被推向“资本和劳动双密集型的新农业”。 耕地非 粮化整治形式上虽然是“新农业” 又一次回归到 “旧农业”，但推动其结构调整的实质仍然是资本 和劳动双密集型农业生产方式，仍然是农业现代化 中的一部分。 从目标上看，耕地非粮化整治政策最 直接地体现在两个方面，其一在于对永久性基本农 田的保护与治理，恢复耕地的粮食生产功能；其二 在于稳定粮食的可持续供给，实现“藏粮于地” 的 政策目标。 在政策执行过程中，政府主导所带来的 “清晰化”和“简单化”的特征依然存在，这会忽略 真实的和活生生的社会秩序（斯科特，２０１９）。 因 此，面向未来的粮食安全以及食物体系韧性构建，除了要深刻地反思整治政策在执行中的效果偏差， 还要在政策制定上打好“组合拳”。 “粮食安全”不 能简单地混同于“口粮安全”，“大食物观”的思想 亟待被整合到未来的粮食安全政策之中，保障粮、 棉、糖、油、菜、草、饲料的结构性均衡。 其次，要正 视我国的“人多地少水更少” （杜鹰，２０２３）的资源 禀赋条件，美国式的现代化模式不能解决中国问 题，我们国家农业现代化一定是在“发展现代小农 经济”（黄宗智，２０２０）基础之上处理人与自然关系 的现代化模式。 最后就是要反思政府自身，一方面 在当今的国际、国内市场双循环的结构下，各级地 方政府的角色、职能以及与村集体经济组织和基层 群众性自治组织的行为边界需要明确；另一方面， 就耕地非粮化整治本身来讲，政府治理碎片化本身 会带来新的问题，比如，在其他省份的调研中，笔者 发现对于同一区域的土地性质认定存在“两张皮” 的现象———在自然资源的全国第三次土地调查中 用地性质为耕地，而在林业部门的“林业一张图” 中为林地———后期的整治行动带来很大的难题。 本文旨对一个典型村及其周边镇域深度调研，以耕地非粮化整治为对象讨论政策执行结构对政 策实施效果造成的偏差。 当然，在方法上个案研究 只能呈现出基层政府与村集体的互动关系，揭示行 政发包存在的结构问题，并不能回应学术界关心的 “代表性”的问题，或者至多是为后面的量化研究 提供一个定性的假设。 为了弥补“量” 上的不足， 同时也是为形成一个相对完整的耕地非粮化整治 研究，笔者及团队成员于 ２０２２ 年 ６—９ 月在全国 ２１６ 个村开展问卷调研，从回收的 １８９４ 份有效问 卷上看，在整治政策的持续刺激下，６８. ７％的种粮 农民有进城务工的打算，有 ５１. ４％的农民有意愿把 土地流转给规模主体耕种；对于那些仍然有意愿种 粮的农民来讲，有 ７７. ２７％的农民希望通过增加财 政补贴的方式激励他们继续种粮。 总的来讲，当前 数据分析完全可以与本文相互验证，并且能够从数 据层面带来新的问题与思考。